واکاوی حقوقی بیانیه (اوراق سفید) اخیر چین پیرامون قطب شمال در پرتو حقوق بین الملل: آیا چین بر شمالگان قدم خواهد گذاشت؟

  • ۱ سال پیش
  • ۶۴۲
  • 0

علاقه روزافزون مقامات کشور چین نسبت به قطب شمال (زین پس در این متن شمالگان) سبب بروز نگرانی هایی میان کشورهای منطقه و سازمان های درگیر با مسائل مربوط به این بخش از کره زمین شده است. کشورهای منطقه، به حضور مستمر و ادامه دار چین در شمالگان نگاه بدبینانه ای دارند. روز ۲۶ ژانویه ۲۰۱۸ چین رسماً بیانیه­ ای صادر کرد که در آن سیاست هایش پیرامون شمالگان اعلام شده بود. این بیانیه مواضع رسمی کشور چین را نسبت به شمالگان اظهار می کرد و در عین به رسمیت شناختن حاکمیت کشورهای ساحلی شمالگان، بر حقوق قانونی خود در منطقه بر اساس حقوق بین الملل نیز تأکید می کرد؛ حقوقی چون آزادی حمل و نقل در مناطق دریایی شمالگان. در این مقاله بررسی می کنیم که بیانیه چین چه پیامدهای حقوقی و قانونی برای این کشور و کشورهای حوزه شمالگان دارد.

 

مسائل مرتبط با حقوق بین الملل در منطقه شمالگان

منطقه شمالگان یک محدوده جغرافیایی متشکل از هشت کشور است که در این میان، هفت کشور با اقیانوس شمالگان ساحل دارند. اقیانوس منجمد شمالی حدود ۱۴ میلیون کیلومتر مربع وسعت دارد که تقریباً ۸/۲ کیلومتر مربع از آن را دریای آزاد تشکیل می دهد و مابقی وسعت آن به مناطق دریایی دیگری نظیر آب های سرزمینی و منطقه انحصاری اقتصادی تقسیم می شود. شمالگان از منظر ملی، منطقه ای و بین المللی اهمیت زیادی دارد.

نگرانی های اصلی پیرامون شمالگان بیشتر مربوط به مواردی از این قبیل می گردد: تغییرات آب و هوایی، نازک شدن صفحه های عظیم یخی و یخچال ها، افزایش روزافزون فعالیت های انسانی در مناطق دریایی شمالگان و مواردی من جمله خدمات اکو سیستمی. در اثر این نگرانی ها اسناد و معاهدات بین المللی متعددی تنظیم و امضا شده است که «کنوانسیون سازمان ملل در مورد تغییرات آب و هوایی»[۱] و «پرتکل کیوتو» و موافقتنامه پاریس از مهم ترین این معاهدات محسوب می شوند و در بحث ها به این اسناد ارجاع می شود. تغییراتی که در شمالگان رخ می دهد در تمام سطح زمین اثرگذار است به طوری که در این باره گفته می شود: «آن چه در شمالگان رخ می دهد در شمالگان باقی نمی ماند.»[۲] به عنوان مثال می توان به بادهای سردی اشاره کرد که از شمالگان به عرض های جنوبی تر کره زمین نفوذ می کنند و سبب بروز زمستان های بسیار شدید و سخت می شوند.

کنوانسیون ملل متحد در مورد حقوق دریاها قواعدی عمومی را ارائه می دهد که می توان بر منطقه شمالگان نیز حاکم باشد، من جمله حقوق و مسئولیت های کشورهای ساحلی و کشورهای غیر ساحلی و هم چنین صلاحیت های ملی آن ها. بر اساس این کنوانسیون، کشورهای ساحلی بر دریای سرزمینی خود (۱۲ مایل دریایی از خط ساحلی) حاکمیت کامل دارند و تا ۲۰۰ مایل دریایی از خط ساحلی خود (منطقه انحصاری اقتصادی) نیز صلاحیت های محدودتری دارند. این کنوانسیون اشعار می دارد که تمام کشورها ضمن رعایت حقوق کشور ساحلی، حق حمل و نقل آزادانه را در منطقه انحصاری اقتصادی دارند. کشورهای دیگر هم­ چنین حق بر لوله گذاری و کابل گذاری را در کف دریا دارند. در عین حال بر اساس ماده ۲۳۴ کنوانسیون حقوق دریاها کشورهای ساحلی در اقیانوس شمالگان حق دارند در موارد خاصی مانند وجود تکه های عظیم یخ یا شرایط آب و هوایی ویژه، در مناطق دریایی خود محدودیت های بیشتری اعمال کنند.

کشورهای ساحلی منطقه شمالگان، کنوانسیون حقوق دریاها را مرجع قانونی اصلی و اولیه برای تعیین چارچوب امور مربوط به شمالگان می دانند.[۳] با این حال، اسناد قانونی بین المللی دیگری نیز وجود دارند که می توان از آن ها برای استخراج قواعد و مقررات مرتبط با اموری چون حمل و نقل، مدیریت منابع و محافظت از محیط زیست دریایی در شمالگان استفاده کرد. از جمله این اسناد می توان به «دستور العمل قطبی» اشاره کرد که از ژانویه سال ۲۰۱۷ لازم الاجرا گردید و شامل قواعدی پیرامون امنیت فعالیت های کشتی ها و حفظ محیط زیست دریایی در شمالگان می گردد. در نوامبر ۲۰۱۷ تعداد نه (۹) کشور (پنج کشور ساحلی اقیانوس شمالگان و ۴ کشور بیرون از شمالگان شامل چین، ژاپن، سنگاپور و کره جنوبی) به همراه اتحادیه اروپا توافقنامه ای امضا کردند که بر اساس آن ماهیگیری بی قاعده و بیش از حد مجاز در بخش مرکزی اقیانوس شمالگان حداقل برای ۱۶ سال آینده ممنوع گردید.[۴] در کنار مقررات بین المللی، مقررات منطقه ای دیگری مخصوص شمالگان نیز وجود دارد که قواعد همکاری در تحقیقات علمی، پیشگیری از آلودگی نفتی و عملیات های اکتشافی و امداد و نجات تعیین می کنند.[۵] در کنار تمام این اسناد، معاهدات بین المللی حوزه حقوق بشر نیز به کمک ساکنین شمالگان می آیند تا زندگی دشوار آن ها را در این منطقه سردسیر تسهیل کنند.[۶]

 

سیاست چین در شمالگان و تعهدات قانونی بین المللی

چین در بیانیه خود اعلام می کند که یک «کشور نزدیک به شمالگان» است. معنا و مفهوم این ادعا ابهام آلود است، زیرا چنین ادعایی هیچ حق قانونی و حقوقیِ بین المللی برای این کشور ایجاد نمی کند. شاید این ادعای چین تلاشی ست برای افزایش مشروعیت فعالیت هایش در منطقه شمالگان. این تلاش چندان با افزایش فعالیت های انسانی در شمالگان بی ارتباط نیست. بیانیه چین به وضوح در پی ایجاد یک «جاده ابریشم قطبی» است تا بتواند تجارت گسترده و وسیع خود را با آسیا و اروپا از طریق یک مسیر کمربندی جدید ادامه دهد.[۷] در این بیانیه آمده است:

«کشورها باید به حاکمیت، حقوق حاکمیتی و صلاحیت­ های قانونی کشورهای شمالگان در این منطقه احترام بگذارند. باید به سنت و فرهنگ افراد بومی احترام بگذارند. همچنین باید به حقوق و آزادی های کشورهای غیرقطبی نیز احترام بگذارند تا این کشورها بتوانند در پرتو قانون، فعالیت های مشروع خود را در منطقه ادامه دهند. هم چنین باید به منافع جمعی جامعه بین المللی در شمالگان احترام گذاشته شود.»[۸]

بنابراین، بیانیه چین از یک جهت به دنبال حفظ حقوق و منافع قانونی کشورهای قطبی (من جمله حاکمیت و حقوق حاکمیتی) و از سوی دیگر در پی حفظ حقوق کشورهای غیرقطبی بر اساس قانون است. بیانیه دولت چینبه طور خاص تأکید می کند که این کشور به تعهدات خود بر مبنای کنوانسیون حقوق دریاها، موافقتنامه پاریس و سایر معاهدات زیست محیطی چندجانبه مرتبط با شمالگان پایبند خواهد بود. در این سند بر احترام به «سنت های تاریخی و تفاوت های فرهنگ اجتماعی بومیان شمالگان» نیز تأکید شده است.[۹] به عبارت دیگر، چین قصد دارد چارچوب حقوقی بین المللی مرتبط با شمالگان را رعایت کند و همزمان در پی آن است تا حقوق مشروعه و منافع خود را نیز در چارچوب همین قانون حفظ کند. این منافع بیشتر شامل آزادی حمل و نقل و رفت و آمد از طریق منطقه انحصاری اقتصادی کشورهای ساحلی، فعالیت های دریایی مرتبط با این منطقه من جمله کابل گذاری و لوله گذاری و هم چنین استخراج منابع موجود در مناطق خارج از صلاحیت کشورهای ساحلی می باشد. چین در عین حال به شرایط زیست محیطی شکننده شمالگان نیز نیم نگاهی دارد.

در این راستا، بیانیه چین اعلام می کند که دولت مصمم است تا وضعیت منطقه را بهتر درک کند، زیرا قصد دارد از موقعیت ها و فرصت هایی که در پسِ تغییراتِ شمالگانی وجود دارد، استفاده کند. اما در عین حال می خواهد این منطقه را از تهدیدات قریب الوقوع حفظ کند که تغییرات آب و هوایی مهم ترین آن هاست. بر همین اساس است که چین به همکاری در مدیریت و حاکمیت بر شمالگان علاقه نشان می دهد. آن گونه که در بیانیه آمده، اولویت دولت چین ایجاد نوعی حاکمیت چند سطحی در این منطقه و سایر مناطق حساس کره زمین است. این کشور همچنین در پی باز کردن راهی برای مشارکت در حاکمیت بر شمالگان از طریق سازمان ملل متحد است. نقش چین در شورای امنیت به عنوان یکی از اعضای دائم این نهاد، به این کشور اجازه می دهد تا «حفظ صلح و امنیت» را به نحوی به حاکمیت بر شمالگان ربط دهد.

در مجموع بیانیه چین مبین مواضع این کشور در قبال شمالگان است: برای عمیق تر کردن دانش این کشور پیرامون منطقه شمالگان جهت پاسخگویی مناسب به مخاطرات و چالش هایی که این منطقه را تهدید می کند یا در آینده تهدیدآمیز خواهد بود و هم چنین همکاری با سایر کشورها در منطقه شمالگان و در سطوح مختلف، تا بتوان در عین احترام به حاکمیت و حقوق حاکمیت کشورهای قطبی، در بهره برداری از منابع طبیعی شمالگان با سایر کشورها همکاری مستمر داشت، و هم چنین در جهت گسترش صلح، امنیت و ایجاد یک وضعیت «برد-برد» برای تمام کشورهای جهان.

بیانیه چین اعلام می کند که این کشور به عنوان یک ابرقدرت بین المللی نوظهور بر خود واجب می بیند تا در حاکمیت بر شمالگان مشارکت کند. باید توجه داشت که چین در اتفاقاتی که طی چند سال پیش رخ داده و به نحوی با شمالگان مرتبط بوده است، نقش آفرینی فعالانه داشته که از جمله آن ها می توان به تصویب «قانون شمالگان» اشاره کرد. چین از نقش اساسی سازمان بین المللی دریانوردی در مسائل مرتبط با حمل و نقل دریایی آگاه است. این کشور همچنین یکی از طرف های موافقتنامه بین المللی ماهیگیری است. با توجه به ساختار قانونی و سیاسی پیچیده شمالگان، از نظر چین باید چارچوب حاکمیت بر این منطقه با رویکردی چندسطحی طراحی شود تا بازیگران ملی و فراملی و منطقه بتوانند در این چارچوب نقش آفرینی کنند. با این حال، علیرغم تأکید بیانیه چین بر رعایت تعهدات بین المللی این کشور، متن این بیانیه سبب بروز برخی نگرانی ها پیرامون رعایت تعهدات این کشور در زمینه احترام به حقوق بومیان این منطقه شده است. اگرچه بیانیه اعلام می کند که چین قصد دارد منافع بومیان منطقه شمالگان را به عنوان بخشی فرایند همکاری اش با کشورهای قطبی حفظ کند، اما این سند اصلاً مشخص نمی کند که دولت این این کشور در راستای این هدف به کدام معاهدات بین المللی یا منطقه ای پایبند خواهد بود. علیرغم اینکه کشور چین به تصویب قطعنامه سازمان ملل در مورد حقوق مردم بومی[۱۰] رأی داد، اما تا کنون در تصویب برخی از کنوانسیون های حقوق بشری در مجلس خویش ناکام مانده است که از جمله آن کنوانسیون بین المللی حقوق سیاسی و شهروندی می باشد.

 

وضعیت قانونی بیانیه چین در پرتو حقوق بین الملل

این بخش از مقاله به بررسی سؤالاتی می پردازد که پیرامون بیانیه چین مطرح شده است، من جمله: بیانیه چین چه تأثیری در تعهدات این کشور نسبت به کشورهای قطبی شمالگان خواهد داشت؟ آیا این تعهدات با تعهدات سایر کشورهایی که در شمالگان اثرگذار هستند متفاوت است؟ کشورهای قطبی در شمالگان چگونه باید به بیانیه چین واکنش نشان دهند؟

نظر به اینکه تصویب بیانیه چین یک اقدام یکجانبه محسوب می شود که چین از طریق آن رسماً سیاست های خود را پیرامون شمالگان به اطلاع عموم می رساند، ارزیابی وضعیت قانونی آن بستگی به نحوه برخورد حقوق بین الملل با چنین اقدام یکجانبه ای دارد. آیا این سند از منظر حقوق بین الملل یک «اقدام یکجانبه» تلقی می شود؟ اگرچه هیچ تعریف جامع و پذیرفته شده ای برای «اقدام یکجانبه» وجود ندارد[۱۱] اما منابع عمومی حقوق بین الملل اشعار می دارند که یک «اقدام یکجانبه» اگرچه صرفاً در اثر اقدامات یک کشورِ واحد ایجاد می شوند و نیازمند حضور کشورهای دیگر نیستند، اما سبب ایجاد برخی حقوق و تعهدات برای آن کشور می شوند. عرف قضایی کشورها و حقوق طبیعی بین المللی نیز نمونه های متعددی فراهم می آورند که بررسی آن ها می تواند عواقب اقدامات یکجانبه را مشخص کند. پرونده های آزمایشات هسته ای سال ۱۹۷۴ عموماً به عنوان مرجع بررسی می شوند. دیوان دادگستری بین المللی در این پرونده ها میزان تعهدآور بودن بیانیه های یکجانبه کشورها را تحلیل کرده است. دادگاه بر دو شرط تکیه کرد تا ماهیت تعهدات اقدامات یکجانبه تحلیل کند. اول، آیا آن اقدام به اطلاع عموم رسیده؟ دوم، آیا شواهد کافی برای فهم قصد و نیت دولت از طریق آن اقدام وجود دارد؟[۱۲] کمیسیون حقوق بین الملل از همین دو شرط برای تنظیم سند «دستورالعمل اجرایی پیرامون بیانیه های یکجانبه کشورها برای ایجاد تعهدات قانونی» استفاده کرد.[۱۳]

یک اقدام یکجانبه ممکن است باعث ایجاد تعهد قانونی برای کشوری شود که آن اقدام را انجام داده است. با این حال چنین اقدامی نمی تواند قوانین یا عرفهای بین المللیِ از پیش تعیین شده را تغییر داده یا از بین ببرد؛ حال این تغییر برای خودِ کشور باشد یا برای کشورهای دیگر.[۱۴] به عنوان یک «سیاست»، بیانیه چین شاید بتواند تعهداتی برای خود این کشور ایجاد کند: اینکه اقدامی در تناقض با بیانیه خودش انجام ندهد. کشورهای ثالث من جمله کشورهای شمالگان نیز می توانند به این بیانیه برای برخی مقاصد استناد کرده و مشخص کنند که چه سیاستی را در قبال سیاست های چین پیرامون شمالگان اتخاذ نمایند. در عین حال که مشخص نیست آبا چین قصد دارد از طریق این بیانیه موجودیت قانونی متفاوتی [در شمالگان] برای خود ایجاد کند یا خیر، اما این بیانیه احتمالاً بهترین سند برای تعیین پایبندی این کشور به قواعدی است که پیش از این در مورد منطقه شمالگان تعیین شده است. بیانیه چین به عنوان یک سند در پی تأکید بر سیاست خارجی «برد-برد» چین است تا از طریق آن بتواند تأثیری قانونی بر تحولات منطقه بگذارد، آن هم بدون ایجاد مناقشه و درگیری.

 

نتیجه گیری

در مجموع، بیانیه چین نمی تواند به عنوان یک سند قانونی بین المللی مستقل تلقی گردد. با این حال اقدام چین در صدور بیانیه و تأکید مجدد بر پایبندی دولت این کشور به تعهدات بین المللی اش پیرامون شمالگان از اهمیت سیاسی زیادی برخوردار است. بیانیه چین، موضع گیری رسمی این کشور را نسبت به شمالگان مشخص می کند و از رهگذر این موضع گیری می تواند مبنایی برای همکاری های متقابل میان چین و سایر کشورها در شمالگان باشد.

 

علی اکبر جناب زاده

 

 

[۱] United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC)

[۲] What Happens in the Arctic Doesn’t Stay in the Arctic, Greenpeace Research Laboratories Technical Report (Review) No. 04-2016, June (2016), available at http://m.greenpeace.org/italy/Global/italy/report/2016/Report_Arctic_07_06_16.pdf.

[۳] The Ilulissat Declaration ۱ (May 28, 2008), http://www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf(last visited May 03, 2018).

[۴]  Meeting on High Seas Fisheries in the Central Arctic Ocean, Washington, D.C., Chairman’s statement (Nov. 28–۳۰ ۲۰۱۷, https://www.state.gov/e/oes/ocns/opa/rls/276136.htm.

[۵] These regulations are adopted within the auspices of the Arctic Council. See: Agreement on Enhancing International Arctic Scientific Cooperation (2017), Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic (2013), Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic (2011).

[۶] For example, the UNDRIP as well as the specification provisions of the mainstream human rights treaties, such as article 27 of the ICCPR and article 15 (1) of the ICESCR are often interpreted in favor of protecting indigenous peoples’ rights, and applicable to Arctic indigenous peoples.

[۷] The Silk Road Economic Belt and the 21st Century Maritime Silk Road,https://www.fbicgroup.com/sites/default/files/The%20Silk%20Road%20Economic%20Belt%20and%2021st%20Century%20Maritime%20Silk%20Road%20MAY%2015.pdf(last visited May 03, 2018).

[۸] China’s Arctic Policy, The State Council Information Office of the People’s Republic of China (Jan. 2018), http://english.gov.cn/archive/white_paper/2018/01/26/content_281476026660336.htm.

[۹] همان

[۱۰] UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples (UNDRIP)

[۱۱] Aleš Weingerl, Definition of Unilateral Acts of States, European Society of International Law, available athttp://www.esil-sedi.eu/sites/default/files/Weingerl_0.PDF.

[۱۲] Nuclear Tests (New Zealand v. Fr.), Judgment, 1974 I.C.J. Rep. 457 (Dec. 20); Nuclear Tests (Austl. v. Fr.), 1974 I.C.J. Rep. 253 (Dec. 20) [hereinafter ICJ Judgments]

[۱۳] International Law Commission, Guiding Principles Applicable to Unilateral Declarations of States Capable of Creating Legal Obligations, With Commentaries Thereto(2006).

[۱۴] ICJ Judgments, supra note 12.

امتیاز این مطلب
به این مطلب امتیاز دهید
[مجموع آرای ثبت شده: 1 میانگین امتیاز مطلب: 5]
  • facebook
  • googleplus
  • twitter
  • linkedin
  • linkedin

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد.