قوانین سازمان تجارت جهانی و آثار آن در حق کشورها بر تنظیم مقررات داخلی

  • ۲ سال پیش
  • ۲۸۴۶
  • 0

علی اکبر جناب زاده:

 

بررسی پرونده عناصر خاکی کمیاب چین

در بیست و ششم مارس سال جاری (۲۰۱۴) یکی از هیئت‌های اجرایی سازمان تجارت جهانی[۱]  به دعوایی میان اتحادیه‌ی اروپا، ژاپن و ایالات متحده‌ی امریکا به عنوان خواهان و چین به عنوان خوانده رسیدگی نمود. موضوع دعوی مسئله‌ی دسترسی به عناصر خاکی کمیاب مانند تنگستن[۲] و مولیبدنوم[۳] بود.[۴] این هیئت در نهایت به این نتیجه رسید که چین در این قضیه تعهدات خود را بر اساس موافقتنامه‌ی عمومی تعرفه و تجارت و هم‌چنین پروتکل الحاق چین به این موافقتنامه[۵] زیر پا گذاشته است. عملی که موجب نقض این تعدات به شمار رفته، محدود نمودن صادرات عناصر خاکی کمیاب به کشورهای مصرف‌کننده توسط چین عنوان شده است. این عمل چین ضرر گسترده‌ای به رقبای تجاری این کشور یعنی سایر کشورهای مصرف کننده‌ی این عناصر وارد کرده است. این هیئت هم‌چنین دریافت که چین نمی‌تواند از مزایای ماده‌ی ۲۰ گات به منظور توجیه این اقدامات استفاده کند و هم‌‌چنین در الزام به تعهدات این مقرره ناکام مانده است. رأی دادگاه هم‌چنین شامل این مفهوم است که چین می‌تواند بر اساس مقررات پروتکل الحاقش به گات در مورد موضوع پرونده به تنظیم مقررات بپردازد. رأی صادره توسط این هیئت احتمالاً در آینده توسط امریکا و چین مورد تجدیدنظر خواهی قرار خواهد گرفت. با توجه به اهمیت مسئله‌ی پیوستن ایران به سازمان تجارت جهانی و پیمان گات، بررسی مزایا و محدودیت‌های این سازمان برای اعضای فعلی آن می‌تواند شمایی از آینده‌ی ایران در این سازمان را به تصویر بکشد. در مورد پرونده‌ی مورد بحث یک سری نکات حقوقی وجود دارد که در ادامه بررسی خواهد شد.

ماهیت عناصر خاکی کمیاب

اصطلاح «عناصر خاکی کمیاب» ۱۷ ماده‌ی معدنی را در بر می‌گیرد که در ساخت و تولید گستره‌ی وسیعی از محصولات مورد استفاده قرار می‌گیرند. عناصر خاکی سبک در ساخت شیشه و هم‌چنین در پالایشگاه‌های نفت استفاده می‌شود. عناصر خاکی سنگین در محصولات تکنولوژیک مانند گوشی‌های هوشمند، صفحه‌های نمایش تخت[۶] و لامپ‌های فلورسنت فشرده[۷] کاربرد دارد.

اگرچه از نظر توزیع جغرافیایی، این عناصر نادر به شمار نمی‌روند اما اصولاً چنین عناصری به میزان کافی در یک نقطه متمرکز نیستند تا استخراج آن‌ها صرفه‌ی اقتصادی داشته باشد. با اینکه چین تنها ۳۷ درصد کل منابع عناصر خاکی کمیاب جهان را در اختیار دارد اما در سال ۲۰۱۰ حدوداً ۹۵ درصد از تولید جهانی این مواد را به خود اختصاص داده بود. پس از سال ۲۰۰۰ تولید عناصر خاکی کمیاب تقریباً به طور کامل به چین منتقل شد. در سال ۲۰۱۰ قیمت این عناصر به شدت افزایش یافت. به عنوان مثال در سه مورد این قیمت‌ها ۱۵۰۰۰ درصد افزایش داشتند.

استخراج و تولید عناصر خاکی کمیاب در نظر زیست محیطی بسیار حساس است مخصوصاً اگر روش‌ها و مسیرهای مناسب دنبال نشود. عناصر مورد نظر عموماً دارای مواد رادیواکتیو هستند. خود روند تولید این عناصر نیز نیاز به استفاده از اسیدهای سمی دارد و معمولاً به آلودگی‌ خاک، آب و هوا می‌شود.

اقدامات به چالش کشیده شده‌ی چین

چین با استناد به برخی ملاحظات محیط زیستی و بهداشتی و پس از افزایش میزان استخراج غیرقانونی عناصر خاکی کمیاب که در اثر افزایش قیمت شدید این عناصر اتفاق افتاده بود اعلام کرد که تعدادی از کارگاه‌های استخراج این مواد در کشور خود را تعطیل کرده است. این تعطیلی‌ها عموماً در مناطق جنوبی چین اتفاق افتاد که منجر شد تولید مواد مذکور در قسمت‌های جنوبی این کشور متمرکز شود. این تمرکز اگرچه از لحاظ روند تولید بهتر و آسان‌تر بود اما مشکلات زیست‌محیطی زیادی را در بر داشت. این مسئله بهانه‌ای شد که چین در سال ۲۰۰۹ رسماً تصمیمش مبنی بر کاهش میزان صادرات این موا به ۳۰ هزار تن در سال را اعلام کند. البته این مقدار در سال ۲۰۱۰ باز هم کاهش یافت.

شاکیان پرونده‌ی مورد بررسی، موارد متعددی از نقض تعهد را به چین نسبت دادند که عموماً مربوط به پروتکل الحاق چین به گات و در حوزه‌ی عوارض صادرات، سهمیه‌ی صادرات و هم‌چنین اجرا و مدیریت صادرات توسط این کشور بود. چین تلاش نکرد که اقدامات خود را همسو با تعهداتش بر اساس پروتکل الحاق یا ماده‌ی یازده گات نشان دهد بلکه از این توجیه استفاده نمود که بر اساس بندهای (ب) و (ج) ماده‌ی ۲۰ گات، این اقدامات به دلایل زیست‌محیطی و بهداشتی اتخاذ شده است. این اقدام چین باعث مطرح شدن یک سؤال مهم گردید: آیا توجیهات مطرح در ماده‌ی بیستم موافقتنامه‌ی عمومی تعرفه و تجارت (گات) می‌تواند در مورد نقض مقرراتی که در خود گات ذکر نشده‌اند نیز کارکرد توجیهی داشته باشد؟

نظر شعبه‌ی استیناف دادگاه پرونده در مورد اِعمال ماده‌ی ۲۰ گات در پروتکل الحاق این کشور به سازمان تجارت جهانی

در سال ۲۰۰۹، شعبه‌ی استیناف بخش حل و فصل اختلافات سازمان تجارت جهانی در پرونده‌ای که با نام چین ـ انتشارات و محصولات چند رسانه‌ای رأی داد که چین می‌تواند اساس جمله‌بندی و مبانی ماده‌ی ۲۰ گات، نسبت به نقض تعهدات ناشی از پاراگراف ۵٫۱ بخش اول پروتکل الحاقش به سازمان توسط طرف‌های دیگر، از خود دفاع کند. بخش مورد نظر از این مقرره می‌گوید: «بدون تجاوز به حق چین در تنظیم مقررات تجاری به گونه‌ای که با موافقتنامه‌ی سازمان تجارت جهانی همسو و هماهنگ باشد.[۸] بر خلاف این رأی، در قضیه‌ی چین ـ مواد خام که در سال ۲۰۱۲ مطرح شد، شعبه‌ی استیناف نتیجه گرفت که چین نمی‌تواند از ماده‌ی ۲۲ گات برای دفاع در مقابل ادعای طرف‌های مقابل مبنی بر نقض تعهد این کشور بر اساس پارگراف ۱۱٫۳ بخش اول پروتکل الحاق (در مورد عوارض صادرات) به گات استفاده کند. بر خلاف پاراگراف ۵٫۱ پروتکل، پاراگراف ۱۱٫۳ برای چین حق تنظیم مقررات[۹] قائل نشده است تا بتواند مبنایی برای استفاده از ماده‌ی ۲۰ گات قرار گیرد.

توجیه عوارض صادراتی چین بر اساس ماده‌ی ۲۰ (بند ب) پیمان گات

در پرونده‌ی مورد بررسی این نوشته، چین از هیئت رسیدگی کننده درخواست کرد که با توجه به رأی شعبه‌ی استیناف در قضیه‌ی چین ـ مواد خام، امکان دسترسی به ماده‌ی بیست گات در دفاع در مقابل اظهارات شکات را بررسی کند. هیئت مورد نظر به این نتیجه رسید که پارگراف ۱۱٫۳ از بخش اول پروتکل الحاق چین نمی‌تواند موضوع استثنائات مندرج در ماده‌ی بیست گات قرار گیرد. چین اینگونه استدلال کرد که می‌تواند به دلایل زیست‌محیطی اقدام به تنظیم قواعد و مقررات نماید اما هیئت رسیدگی کننده نتیجه گرفت که در این مورد خاص، چین می‌توانست به سایر اقدامات غیرتبعیض‌آمیز مستمسک شود تا مسئل زیست‌محیطی را کنترل کند. یعنی برای چین راه‌های دیگری غیر از کاهش صادرات و ایراد فشار به کشورهای مصرف‌کننده نیز وجود داشته است.

البته این نظر هیئت بدون مخالف نبود. یکی از مخالفان این نظر ـ که البته در نهایت با رأی صادره اعلام موافقت کرد ـ اعتقاد داشت که باید این حقیقت را در نظر داشت که موافقتنامه‌ی سامزان تجارت جهانی و اسناد منضم به آن (مانند اسناد الحاق کشورها) شامل یک تعهد کلی نیز می‌شوند: تفسیر معاهدات به صورت کلی نگر. بر اساس این حقیقت می‌توان ماده‌ی ۲۰ گات را بسیار فراتر از محدوده‌ی خود پیمان قابل اعمال دانست. این عضو مخالف با در نظر گرفتن ارتباط میان پارگراف ۱۱٫۳ و مواد ۲ و ۱۱ گات به این نتیجه رسید که اگر در قضیه‌ای پای یک مقرره‌ی الحاقی به گات (غیر از متن اصلی که در این پرونده می‌توان به پروتکل الحاق چین اشاره کرد) در میان باشد باید بتوان به توجیهات و استثنائات مندرج در خود گات استناد نمود. به نظر این فرد، اگر قرار بود امکان استفاده از ماده‌ی بیست گات از چین گرفته شود، می‌بایست به طور صریح و با زبان آشکار در پروتکل الحاقی ذکر می‌شد.

با وجود اینکه هیئت رسیدگی‌کننده به عدم امکان اعمال ماده‌ی بیست گات با توجه به مقررات پروتکل الحاق چین در این پرونده رأی داد، اما استدلال چین مبنی بر قابل توجیه بودن عوارض صادراتی این کشور با توجه به بخش (ب) ماده‌ی بیست و به دلیل مضراتی که استخراج و تولید عناصر خاکی کمیاب برای سلامت انسان دارد را مورد بررسی قرار داد. بخش (ب) ماده‌ی بیست گات حاوی توجیه اقداماتی است که برای حفاظت از انسان، حیوانات و یا زندگی گیاهی روی زمین ضروری هستند و از طرف دیگر با اصولی از گات مانند رفتارهای غیر تبعیض‌آمیز و عدم محدودیت تجارت در تعارض می‌باشند. در حقیقت این بخش از معاهده را می‌توان استثنایی برای برخی از اصول گات دانست. هیئت رسیدگی‌کننده به این نتیجه رسید که افزایش عوارض صادراتی چین با حمایت از سلامت افراد ارتباطی نداشته است بلکه بیشتر به دنبال حمایت از صنایع داخلی از طریق صادرات فرآورده‌های پائین دستی بوده است. این استدلال چین که عوارض صادراتی با افزایش قیمت کالای مورد نظر مستقیماً با حفاظت از سلامت شهروندان در ارتباط است توسط هیئت رسیدگی‌کننده رد شد زیرا به نظر این هیئت، افزایش عوارض صادرات فقط باعث افزایش قیمت این فرآورده‌ها در خارج از چین شد و بر قیمت آن در داخل چین اثرگذار نبود. بر این اساس، قیمت مشخص شده توسط چین به عنوان عوارض صادرات با ملزومات ماده‌ی ۲۲ در تعارض بود.

توجیه عوارض صادراتی چین بر اساس ماده‌ی ۲۰ (بند ج) پیمان گات

بند (ج) ماده‌ی بیست گات حاوی استثنائی برای اقداماتی است که به حفاظت از منابع طبیعی غیرقابل تجدید مربوط هستند و این اقدامات با محدودیت‌های تولید و مصرف داخلی در تعارض می‌باشند. چین با مستمسک قرار دادن این ماده استدلال کرد که می‌تواند بر اساس ماهیت پیچیده‌ی محصولات صادراتی، گستره‌ی وسیع‌تری از سهمیه‌های صادراتی را مقرر کند. این بدان معناست که چین می‌تواند بر اساس نوع محصول، سهمیه‌ای برای صادرات آن قرار دهد که میزان این سهمیه با سایر محصولات متفاوت است. هیئت رسیدگی این استدلال را نپذیرفت. یک مشکل اساسی برای چین در این زمینه آن بود که سیستم سهمیه‌بندی صادرات ـ که ظاهراً برای حفاظت از محیط زیست طراحی شده بود ـ در داخل این کشور نتیجه‌ی مورد ادعا را به دست نداد.

هیئت رسیدگی در بخش (ج) ماده‌ی بیست به یک تنش و تعارض میان «اصل حاکمیت داخلی کشورها بر منابع طبیعی» و نیاز به ایجاد محدودیت توسط آن‌ها به روشی منصفانه برخورد کرد. هیئت رسیدگی از آرای صادره توسط شعبه‌ی استیناف در قضایای امریکا ـ میگو[۱۰] و امریکا ـ بنزین[۱۱] دریافت که شعبه‌ی استیناف «آثار و ضربات واقعی اقدامات انجام شده توسط یک عضو برای محدودسازی تولید و استفاده‌ی داخلی یک محصول» را مد نظر نداشته است بلکه به دنبال فهمیدن آن بوده که «آیا اقداماتی که اعضای گات در تعارض با این معاهده به بهانه‌ی حفاظت انجام داده‌اند واقعاً در راستای حفاظت از چیزی بوده است یا خیر». در این پرونده، هیئت رسیدگی‌کننده دریافت که سهمیه‌های مورد بحث بدین منظور طراحی شده بودند که میزان عناصر خاکی کمیاب را برای استفاده‌ی صنایع داخلی حفظ کنند تا حداقلی از عناصر خاکی برای صنایع پائین دستی تضمین شود که البته این صنایع نیز تشویق به صادرات محصول نهایی خود می‌شوند. با این حال چین کماکان اعتقاد داشت که میزان سهمیه‌ی تعیین شده توسط این کشور با شرایط وی در سال ۲۰۱۲ همگونی ندارد و تمایزی میان بازیگران و خارجی قائل نشده است. نهایتاً هیئت رسیدگی‌کننده اعلام کرد که چین می‌توانسته برای رسیدن به همان اهداف مورد نظرش از ابزارهای جایگزین بهتر و کم‌آسیب‌تری مانند محدود کردن استفاده‌ی داخلی و… استفاده کند.

سؤال‌های باقی مانده

با وجود اینکه این دعوای حقوقی هم‌چنان ادامه دارد، آن دسته از اقدامات چین که مورد اعتراض و چالش قرار گرفته است در بازارهای بین‌المللی مرتبط تغییرات ملموسی ایجاد کرده است. صنعت تولید عناصر خاکی کمیاب چین تبدیل به یکی از سه قدرت برتر این عرصه شده است که این مسئله بسیاری از فعالان کوچک‌تر این صنعت را به حاشیه و گاهاً تعطیلی کشانده است. تعدادی از کشورهای جهان آغاز به استخراج و تولید این مواد نموده‌اند تا میزان وابستگی جهانی به منابع چین کاهش یابد. به همین دلیل همزمان با اوج‌گیری این کشورها در این صنعت قیمت کالاهای مورد نظر نیز به شکل محسوسی کاهش یافته است.

گزارش هیئت رسیدگی‌کننده به مسئله‌ی مورد نظر، موضوعات سیستماتیک مهمی را پیش رو قرار می‌دهد. مسئله‌ی اول ماهیت مقدماتی گزارش‌های شعبه‌ی استیناف است. در سال‌های اخیر، بدنه‌ی استینافی مقام قضائی سازمان تجارت جهانی به طور مداوم بر مطلوبیت ایجاد یک سیستم قضائی جامع و قابل پیش‌بینی تأکید داشته است. در حالیکه شعبه‌ی استیناف، درخواست چین برای بررسی دوباره‌ی موضوعی که قبلاً در همین شعبه مورد رسیدگی قرار گرفته بود را رد کرد، هیئت رسیدگی‌کننده استدلالات چین در این زمینه را به دقت مورد بررسی قرار داد تا با ارزیابی آن‌ها تصمیم بگیرد که این رأی صادره قابل تجدید نظرخواهی هست یا خیر.

موضوع سیستماتیک دوم در مورد قابلیت دسترسی به ماده‌ی ۲۰ گات برای دفاع در مقابل ادعای نقض تعهداتی است که خود این تعهدات به خاطر پیمان گات برای کشورها ایجاد شده‌اند. به طور خاص و با در نظر گرفتن نظر آن دسته از اعضای هیئت که با رأی مخالف بودند، شعبه‌ی استیناف می‌بایست به مسئله‌ی امکان استفاده از ماده‌ی ۲۰ گات در سایر موافقتنامه‌های تحت شمول سازمان تجارت جهانی را فارغ و جدای از خود پیمان گات بررسی کند. در حقیقت، بدنه‌ی قضائی در مورد ماده‌ی ۲۰ پیمان گات با دو وجه روبروست: اول، امکان استفاده از این ماده در تعهدات ناشی از گات. دوم، امکان بهره‌گیری از آن در تعهدات ناشی از سایر معاهدات و اسناد مربوط به سازمان تجارت جهانی. این موضوع به طور خاص زمانی اهمیت پیدا می‌کند که بخواهیم مشخص کنیم پروتکل‌های الحاق کشورها به سازمان، تا چه حد می‌توانند حق این کشورها برای قانون‌گذاری به دلایل بهداشتی و محیط‌زیستی را محدود کنند. هیئت رسیدگی‌کننده در این پرونده به این نتیجه رسید که «هرگونه تفسیری که باعث شود یک عضو سازمان تجارت جهانی قانوناً از انجام اقدامات لازم جهت حفاظت از محیط‌زیست، انسان‌ها، حیوانات یا زندگی گیاهی و یا بهداشت منع شود، در تعارض با موضوع و هدف موافقتنامه‌ی سازمان تجارت جهانی است.» به نظر هیئت، چنین نتیجه‌ای آشکارا بی‌مفهوم و غیرمنطقی است.

[۱] World Trade Organization (WTO)

[۲] Tungsten

[۳] Molybdenum

[۴] Panel Reports, China – Measures Relating to the Exportation of Rare Earths, Tungsten, and Molybdenum, WT/DS431/R, WT/DS432/R, and WT/DS433/R (Mar. 26, 2014) [hereinafter China – Rare Earths]

[۵]  در تاریخ دهم نوامبر سال ۲۰۰۱، اعضای موفقتنامه‌ی عمومی تعرفه و تجارت با الحاق جموری خلق چین به این معاهده موافقت نمودند.

[۶] Flat Screens

[۷] Compact Fluorescent Bulbs

[۸]  Appellate Body Report, China — Measures Affecting Trading Rights and Distribution Services for Certain Publications and Audiovisual Entertainment Products, ¶ ۲۳۳, WT/DS363/AB/R (Dec. 21, 2009), [hereinafter China – Audiovisuals].

[۹] Right to Invoke

[۱۰] US- Shrimp

[۱۱] US- Gasoline

امتیاز این مطلب
به این مطلب امتیاز دهید
[مجموع آرای ثبت شده: 10 میانگین امتیاز مطلب: 3.8]
  • facebook
  • googleplus
  • twitter
  • linkedin
  • linkedin

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد.