بایدها و نبایدهای ارتباط میان شورای امنیت و دیوان بین المللی کیفری

  • ۲ سال پیش
  • ۱۰۳۱
  • 0

علی اکبر جناب زاده:

 

شورا و دادگاه: بهبود حمایت شورای امنیت از دیوان کیفری بین‌المللی

مقدمه

دیوان بین‌المللی کیفری به عنوان نهادی قضایی و تازه تأسیس می‌تواند نقش ارزنده‌ای در احقاق حقوق کیفری در عرصه‌ی بین‌المللی داشته باشد. اگرچه از نظر بسیاری از منتقدان، خارج کردن کشورها از حوزه‌ی صلاحیت دیوان نا امید کننده‌ترین واقعه‌ی ممکن بود، اما همین که نهادی بین‌المللی برای اعمال صلاحیت کیفری ـ هر چند تنها نسبت به اشخاص حقیقی ـ تأسیس شده است را می‌توان مقدمه‌ای دانست برای پاک کردن لکه‌ی ننگ جنایاتی مانند جنایت علیه بشریت و جنایت جنگی از جبین انسان قرن بیست و یکم. در این میان،گسترش استقبال عمومی از فعالیت‌های این نهاد در میان کشورهای دنیا یقیناً نیازمند حمایت گسترده‌ی سازمان‌ها و نهادهای با سابقه‌تر و مقبول‌تر است. شورای امنیت سازمان ملل در این زمینه می‌تواند بسیار کارگشا باشد اما رابطه‌ی میان این دو نهاد ـ مخصوصاً با توجه به ماهیت سیاسی شورای امنیت ـ خالی از آفت نیست. این مطلب به بررسی بایدها و نبایدهای ارتباط میان این دو نهاد و نحوه‌ی بهبود حمایت از دیوان توسط شورا می‌پردازد.

شورای امنیت سازمان ملل متحد (که از این پس در این متن شورا خوانده خواهد شد) در مواردی صلاحیت داشته است به طور فزاینده‌ای به حمایت از عملکرد و اهداف دیوان بین‌المللی کیفری (که از این پس در این متن دیوان خوانده خواهد شد) پرداخته است. دوبار در سال‌های ۲۰۰۵ (قضیة دارفور) و ۲۰۱۱ (قضیة لیبی) این شورا پرونده را به دیوان واگذار کرده است تا تحقیقات و تعقیب قانونی لازم صورت پذیرد. سال ۲۰۱۲ شاهد ارجاعات مثبت متعددی به دیوان توسط شورا بود، مثل اولین تصمیم عمومی شورا در مورد ایجاد حمایت برای دیوان. در مارس ۲۰۱۳، شورا به نیروهای حافظ صلح مستقر در جمهوری دموکراتیک کنگو[۱] مجوز داد که با دولت این کشور در دستگیری افرادی که حکم بازداشتشان توسط دیوان صادر شده است همکاری نمایند. این‌ها نشان‌دهندة یک همکاری امیدوارکننده میان این دو نهاد است که بیانگر توافق کامل میان اهداف و منافع هر دو می‌باشد. با این حال حمایت شورا از دیوان اساساً لفظی بوده است. این بدان معناست که شورا تا به حال دستورالعمل منسجمی در مورد نحوة همکاری دولت‌های با دیوان، دستگیری افرادی که حکم بازداشت برایشان صادر شده است و منابع مورد نیاز برای توسعة ظرفیت‌های دیوان تدوین نکرده است. این گزارش در پی آن ست که سیر روند حمایت‌های شورا از دیوان را بررسی کند تا به این سؤالات پاسخ داده شود: شورای امنیت چگونه می‌تواند حمایت در حال ایجاد را گسترش و ارتقا دهد؟ چه موانعی ممکن است بر سر راه اتخاذ اقدامات پایدار و مستحکم برای حمایت از فعالیت‌های دیوان به وجود آید و این موانع چگونه ممکن است برطرف شوند؟

دو مدل از تأثیرات وجود دارند که روابط میان شورا و دیوان را شکل می‌دهند. اول، قانون، عرف‌ها، آراء و سیاست‌های این دو نهاد. بر اساس فصل هفتم منشور سازمان ملل شورای امنیت مسئول اولیة حفظ و بازگرداندن صلح و امنیت بین‌المللی است. بر این اساس، بسیاری از اعضای شورا، دیوان را از لنز این جایگاه شورا نگاه می‌کنند و می‌پرسند که آیا ساز و کار دیوان می‌تواند شورا را در انجام وظایفش تحت فصل هفتم منشور یاری کند. برخلاف این رویکرد، دیوان در پی اعمال و اجرای مقررات مندرج در منشور رم است. سندی که دیوان را نهادی مستقل و مسئول رسیدگی به جرائم جنایت جنگی، جنایت علیه بشریت و نسل‌کشی دانسته است. مقامات رسمی و حامیان دیوان ممکن است میان صلح و امنیت از یک سو و عدالت از سوی دیگر ارتباطی قوی برقرار کنند اما تعهد دیوان ـ آنگونه که فاتو بنسودا[۲] دادستان دیوان بیان کرده است ـ تنها نسبت به پذیرش مسئولیت است. به قولی دیگر هر دو نهاد را عقیده بر آن است که طرف دیگر می‌تواند در شرایط خاص، کار خود را به پیش برد و نیازی به کمک دیگری نیست. اما وقایعی بوده‌اند که این دو را مجبور به همکاری و عمل متقابل کرده‌اند که این همکاری در وهلة اول تحت حاکمیت منشور سازمان ملل و سپس با در نظر گرفتن منشور رم و در اندازه‌ای خفیف‌تر موافقتنامة ارتباط میان سازمان ملل و دیوان بین‌المللی کیفری[۳] صورت می‌پذیرد. اما هنوز هیچ مکانیسم ساختاری دائمی برای مدیریت این ارتباط طراحی نشده است.

نکتة دوم اینکه بازیگران اصلی در شورا و در داخل سازمان ملل به شدت بر سیاست‌های روزانة شورا نسبت به دیوان تأثیر می‌گذارند. اعضای دائمی شورای امنیت مهم‌ترین این بازیگران هستند و انگلیس و فرانسه نقش حامیان دیوان را بازی می‌کنند. ایالات متحده نیز ژست حمایت به خود گرفته است اما آزادی عمل آن با قوانین امریکا ـ مخصوصاً پیمان حمایت از نیروهای انسانی امریکایی[۴] ـ محدود شده است. روسیه و چین موضعی متفاوت نسبت به دیوان اتخاذ کرده‌اند و بیشتر بر قبول مسئولیت بین‌المللی توسط دیوان تأکید دارند. نقش‌آفرینان دیگری نیز وجود دارند که می‌توانند اثرگذار باشند مانند اعضای غیردائم شورای امنیت، اعضای منشور رم، دیگر فعالان سیاست‌گذاری در سازمان ملل، خود دیوان و سازمان‌های غیر دولتی پیشرو.

این مقاله در پی بررسی این دو فاکتور تأثیرگذاری است (چارچوب سازمانی و قانونی از یک سو و سازکار شورا و سازمان ملل از سوی دیگر) و سپس به معرفی یک سری قواعد که باید روابط شورا با دیوان را راهنمایی کنند و هم‌چنین گام‌هایی که شورا و اعضای آن باید برای بهینه‌سازی این ارتباط بردارند می‌پردازد.

این قواعد به دنبال جلب توجه شورا به طور پایدار و مستحکم هستند؛ ماورای قطعنامه‌ها و بیانیه‌ها. هم‌چنین اهداف دیگری مانند احترام متقابل به استقلال و جایگاه طرفین، رابطة فنی و حرفه‌ای به عنوان مبنای ارتباط دو طرفه، شفافیت در چارچوب ملزومات دیپلماتیک و گسترش حمایت از دیوان در مجمع عمومی سازمان ملل به عنوان محرّک فعالیت‌های دیوان نیز مد نظر این قواعد قرار گرفته‌اند.

مقاله بعد از بررسی این قواعد، یک سری پیشنهادات ساختاری ارائه خواهد داد. دو عنصر ساختاری وجود دارد که می‌تواند باعث ایجاد رابطه‌ای مستحکم میان شورا و دیوان شود:

۱-    یک کارگروه متخصص در مورد عدالت بین‌المللی که توسط شورا تأسیس شود و در مسائل مطرح در دیوان مشارکت داشته باشد. این کارگروه می‌تواند توسعه‌دهندة دادگاه‌های موقت موجود در دیوان باشد یا یک گروه مجزا و مترقی‌تر اشد که به موضوع عدالت بین‌المللی و مسئولیت بین‌المللی اختصاص داده شده است.

۲-    یک کمیتة ارتباطی متشکل از اعضای دفتری دیوان و کمیته‌های تحریم شورای امنیت. چنین کمیته‌ای می‌تواند میان تصمیمات اتخاذ شده توسط دیوان ـ مانند انتقال یک متهم به لاهه یا تخصیص بودجه برای دفاع یا بازسازی در یک پرونده ـ و برنامه‌های تحریمی شورای امنیت رابطه و هماهنگی برقرار کند.

ارتقاء ساختاری دیوان باید در طول زمان توسط برخی تغییرات در خط مشی قطعنامه‌های شورای امنیت تکمیل شود. به عنوان مثال می‌توان از این تغییرات نام برد:

۱-    گسترش دامنة تعهد به همکاری دولت‌ها از دولت‌های درگیر در قضیه به همة دولت‌ها، هم در پرونده‌هایی که در آن شورای امنیت مسئله را به کشوری ارجاع داده است و هم زمانی که ارجاعی وجود ندارد.

۲-    تنظیم قواعدی برای پاسخگویی به دیوان در مواردی که دیوان تشخیص می‌دهد دولتی با وی همکاری نکرده است و گزارش این موارد به شورا پس از تذکرات متعدد توسط دیوان.

۳-    شامل کردن اعضای دیوان در مزایا و مصونیت‌های موجود در منشور رم در قضایای ارجاع شده و سایر موارد تا این افراد بتوانند در امنیت و بدون مزاحمت عوامل داخلی کشورها در قلمروی کشورها کار خود را انجام دهند.

۴-    تحمیل تحریم‌های مالی، مسافرتی و دیپلماتیک مؤثر و کارآمد به افرادی که توسط دیوان متهم شناخته شده‌‌اند تا منابع حمایتی شخص به طور کامل از بین برود و هم‌چنین تأکید بر اهمیت همکاری کشورها برای انتقال فرد متهم به دیوان.

۵-    بهبود تأمین بودجة پرونده‌های ارجاعی توسط سازمان ملل و خارج از آن و از میان برداشتن عنصر «زبان» در قطعنامه‌های ارجاع‌دهنده.

۶-    از میان برداشتن محدودیت‌های صلاحیتی در مورد کشورهای غیر عضو اساسنامة دیوان در قطعنامه‌های ارجاع دهنده که دیوان را قادر می‌سازد در معرفی افرادی که مسئول جدی‌ترین جنایات در کشور درگیر در پرونده هستند با استقلال کامل عمل کند.

۷-    آغاز مذاکراتی شفاف در مورد فاکتورهای مرتبط با ارجاع قضایا به دیوان توسط شورا با تأکید بر این مسئله که شورا علاقه‌ای به تعیین معیار خاصی برای ارجاعات آیندة خود ندارد.

این مقاله هم‌چنین سه دسته از پیشنهادات را برای کشورهای عضو دائم شورای امنیت سازمان ملل ارائه خواهد داد. یکی از پیشنهادات این است که بریتانیا و فرانسه در اجرای دو گروه از پیشنهادات مورد بحث در سطرهای پیشین پیشرو باشند و ایالات متحده نیز با افزایش دامنة شمول امتیازات مندرج در پیمان حمایت از نیروهای انسانی امریکا به اعضای دیوان، با این نهاد همکاری نماید. این پیشنهادات هم‌چنین شامل یک سری موارد در رابطه با افزایش حمایت از شورا در دیوان توسط دولت‌های چین و روسیه نیز می‌باشند. موارد مذکور در پی افزایش همکاری این دولت‌ها در مذاکرات مربوط به رابطة میان شورا و دیوان هستند.

مقدمه

توجه خاص شورای امنیت سازمان ملل متحد به دیوان بین‌المللی کیفری باعث جلب توجه جامعة بین‌المللی به این نهاد گردیده است. دیوان در مواردی که به نحوی به جنایات جنگی، جنایت علیه بشریت یا نسل‌کشی ارتباط داشته است ـ بنا به مواد مندرج در اساسنامة خویش ـ به عنوان بازیگر اصلی فرجام‌خواهی نقش‌آفرینی کرده است. شورای امنیت دیوان را در سال‌های ۲۰۰۵ و ۲۰۱۱ وارد قضایای دارفور و لیبی نمود. یکی از خبرنگاران تعداد قطعنامه‌های صادره از شورای امنیت در سال ۲۰۱۲ که در آن‌ها به دیوان اشاره شده است را ۹ مورد بیان کرده است.[۵] شورا در اواخر سال ۲۰۱۲ یک سلسله اجلاس عمومی بی‌سابقه با حضور ۳ عضو دائم این شورا که عضو اساسنامة دیوان نیستند (امریکا، روسیه، چین) در دیوان برگزار کرد و بر نقش مثبتی که دیوان می‌تواند داشته باشد تأکید نمود.[۶] تصمیمات بین‌المللی در برخی از قضایای اخیر ـ از کنیا تا مالی و از سوریه تا سریلانکا ـ تمرکز را بر مسئولیت‌پذیری و طرق تعامل میان دیوان و شورا قرار داده است. دیوان که اساسنامة آن یعنی همان منشور رم در سال ۱۹۹۸ امضا و در سال ۲۰۰۲ لازم الاجرا گردید اکنون گره‌های مستحکمی با شورا دارد.

اما هنوز چالش‌های مهمی پیش روی دیوان وجود دارد. از جملة چالش‌های مذکور می‌توان به این موارد اشاره کرد: دشواری‌های موجود در تحقیقات در قضایای مختلف، لزوم برگزاری جلسات محاکمة عادلانه تا حد امکان، تأمین سرمایه برای اجرای عملیات‌های طراحی شده، حفاظت از شاهدان و جلب همکاری آن‌ها، ایجاد رابطه در جوامع مختلف، ایجاد استراتژی‌هایی برای به اجرا درآوردن احکام دستگیری مجرمین و معرفی شدن در جامعة بین‌المللی به عنوان یک نهاد قضائی مستقل و مؤثر. دیوان هم‌چنین دچار چالش مورد نقد قرار گرفتن به دلیل «انتخاب‌گرایی» خود و شوراست. شورا می‌تواند به دیوان در پاسخگویی به این چالش‌ها از طرق سیاسی، دیپلماتیک و منطقی کمک کند به گونه‌ای که نقش خود شورا در حفظ صلح و امنیت بین‌المللی به پیش رود.

چه گام‌هایی می‌تواند حمایت سیاسی و کلامی شورا از دیوان را تبدیل به اقداماتی مستحکم و عینی در حمایت از فعالیت‌های دیوان نماید؟ حامیان دیوان چگونه می‌توانند از این نهاد در چارچوب شورای امنیت حمایتی پایدار بنا نهند؟ چگونه می‌توان با قدرت از دیوان حمایت نمود بدون آنکه بر استقلال آن اثر منفی وارد شود؟ چه تلاش‌هایی باید توسط دبیرخانة سازمان ملل در نیویورک برای گسترش حمایت دیوان از شورا انجام شود؟ چه تلاش‌هایی می‌بایست صورت پذیرد تا پایتخت‌هایی که نسبت به دیوان بی‌تفاوت هستند ـ به خصوص پکن و مسکو ـ به حمایت از این نهاد برخیزند؟ این گزارش طرح‌هایی برای ایجاد روابط پایدار میان شورا و دادگاه ارائه می‌دهد. این مقاله ابتدا فاکتورهایی را خطاب قرار می‌دهد که رابطة شورا با دادگاه را شکل می‌دهند (با تکیه بر محرک‌های قانونی، سیاسی و دیپلماتیک که شاکلة حمایت از شورا در دیوان هستند) و سپس به سراغ قواعدی می‌رود که باید بر رابطة دیوان با شورا حاکم باشند و گام‌هایی که شورا و دیگران باید در بهبود حمایت از دیوان بردارند. هم‌چنین لزوم تضمین مشارکت روسیه و چین در ایجاد رابطة پایدار میان دو نهاد مسئول امنیت و عدالت مورد بررسی قرار می‌گیرد.

بخش اول: وضعیت فعلی رابطة شورا با دیوان

شورای امنیت در موار متعددی از قدرتی که بر اساس فصل هفتم منشور به آن داده شده استفاده کرده است تا مسئولیت ناشی از نقض فاحش حقوق بین‌الملل بشر و بشردوستانه را متوجه مرتکبان این نقض‌ها کند.[۷] نمایندة دائم فدراسیون روسیه نزد سازمان ملل در سال ۲۰۱۲ پی به اجماعی برد که میان هیئت‌های نمایندگی در سازمان ملل ایجاد شده بود و اعلام کرد: « شورای امنیت در انجام وظایف خود نسبت به صلح و امنیت بین‌المللی می‌بایست نبرد علیه مصونیت از مجازات را مخاطب قرار دهد.»[۸] این بخش از مقاله به بررسی وضعیت رابطة میان شورا و دیوان می‌پردازد و برای شروع نگاهی به محاکم اختصاصی (ad hoc) یوگوسلاوی سابق و رواندا خواهیم داشت.

بند اول: نمونه‌های ICTY [۹]و ICTR  [۱۰]

در طول تاریخ دو بار شورای امنیت نهادهایی در زیرمجموعة خود ایجاد کرده که به موضوع مسئولیت جنایات جنگی، جنایت علیه بشریت و نسل‌کشی بپردازند: محاکم اختصاصی کیفری بین‌المللی یوگسلاوی سابق و رواندا. این دو محکمه ارائه‌دهندة الگوی درگیری شورای امنیت در مسئلة عدالت بین‌المللی به شمار می‌روند.

وقتی که در ۲۵ می سال ۱۹۹۳ دیوان طی قطعنامة ۸۲۷ خود ICTY را تأسیس نمود، اعلام کرد که یک مکانیسم مبتنی بر مسئولیت استفاده خواهد شد تا امنیت به منطقة بالکان بازگردانده و حفظ شود. شوار از صلاحیت خود تحت فصل هفتم منشور برای تعقیب و بازداشت مسئولان نقض فاحش حقوق بین الملل بشردوستانه استفاده نمود. شورا دریافت که صرف تأسیس یک محکمه بدون در اختیار گذاشتن قدرت کافی جهت انجام وظایف آن، ساختن ببری از جنس کاغذ است و نهادی به جا خواهد گذاشت که در انجام وظایف خود در تعقیب و مجازات مجرمان ناتوان است.  بنابراین شورا تمامی اعضای سازمان ملل را موظف ساخت که به طور کامل با دیوان مشارکت کنند و تضمین کنند که تمام صلاحیت‌های داخلی خود را برای کمک به دیوان به کار می‌برند. شورا اعلام داشت که دولت‌ها، سازمان‌های بین‌المللی و سازمان سازمان‌های غیر دولتی (NGO) باید حتی الامکان با کمک‌های مالی یا پرسنلی به دیوان یاری رسانند تا دیوان کار خود ا انجام دهد. وقتی که یک سال بعد شورا طی قطعنامة ۹۵۵ خود ICTR را تأسیس نمود همین تعهدات دوباره تکرار شد.

عزم راسخ شورا در تأسیس این دو مکانیسم جدید در حوزة مسئولیت نشان‌دهندة نقش مهم این نهاد در عدالت و در اجرای وظایف آن تحت فصل هفتم منشور می‌باشد. این حرکت شورا به اعضای سازمان نشان داد که از آن‌ها انتظار مشارکت و حمایت می‌رود. شورا با سخن گفتن از جنایات ارتکاب یافته در یوگسلاوی سابق و رواندا به طور کلی ـ نه اشاره به شخص یا اشخاص خاص ـ مسئولیت کلیة جناح‌های این کشورها را مطرح نمود. شورای امنیت هم‌چنین با اشاره به اینکه تنها هدف تأسیس این محاکم تعقیب و مجازات اشخاصی بوده است که حقوق بین‌الملل را نقض نموده‌اند مشخص نمود که تأکیدش بیشتر بر مسئولیت اشخاص است تا مسئولیت دولت‌ها و گروه‌ها. اگرچه شورا برای تضمین همکاری کشورها با دو دیوان موقت اقدام خاصی نکرد[۱۱] اما با به کارگیری تمام صلاحیت‌های خود با این دو دیوان در انجام وظایفشان همراه شد.

بند دوم: چارچوب قانونی برای همکاری شورا و دیوان

همکاری و حمایت مورد نظر شورای امنیت در رابطه با دیوان‌های فوق‌الذکر به هیچ عنوان در ارتباط میان شورا و دیوان بین‌المللی کیفری ایجاد نشده است. برخلاف محاکم موقت مورد اشاره، دیوان کیفری بین‌المللی وجود خود را مدیون  شورای امنیت نیست بلکه مدیون مذاکرات چندین و چند ساله‌ایست که تمامی اعضای سازمان ملل و بسیاری از سازمان‌های غیردولتی در آن درگیر بودند. شورا دیوان را تأسیس نکرد اما نهایتاً دولت‌های حاضر در کنفرانس رم در ۱۹۹۸ نقشة راهی برای مشارکت این دو نهاد با یکدیگری ترسیم نمودند. هم‌زمان با نقش‌آفرینی مرکزی و اساسی شورا در زمینة صلح و امنیت بین‌المللی، تا اندازه‌ای انتظار بر این است که دیوان هم این عمل را پشتیبانی کند یا حتی در آن سهیم شود. البته در این حالت می‌توان انتظار داشت که اعضای شورا مقاومت کرده و پا پس بکشند.

مشخصه‌های کلیدی رابطة قانونی میان شورا و دیوان را می‌توان در دو ماده از منشور رم یافت؛ مواد ۱۳ و ۱۶٫ بخش دوم مادة ۱۳ دیوان را دارای صلاحیت می‌داند اگر «قضیه‌ای که احتمال می‌رود در آن یک یا چند جنایت ارتکاب یافته باشد را شورای امنیت سازمان ملل تحت اختیارات محوله طبق فصل هفتم منشور ملل متحد به دادستان دیوان احاله کرده باشد، به آن رسیدگی کند». مادة ۱۳ منشور رم این امکان را برای شورا فراهم کرد که برای هر پروندة مخصامة مسلحانه از تأسیس محاکم موقت هزینه‌بر بی‌نیاز شود و این پرونده‌ها را برای تحقیق و رسیدگی به دیوان و اعضای آن بسپارد.

منشور رم هم‌چنین بیان می‌دارد که اعضای اساسنامة دیوان حق عضویت نمی‌پردازند که شورا بر اساس بخش دو م مادة ۱۳ پرونده‌ها را به دیوان احاله دهد. مادة ۱۱۵ این منشور اشاره می کند که هزینه‌های دیوان فقط توسط اعضا تأمین نخواهند شد بلکه سازمان ملل با تائید مجمع عمومی این سازمان ـ مخصوصاً در مواردی که هزینه‌های ایجاد شده به دلیل ارجاع پرونده به دیوان توسط شورای امنیت بوده‌اند ـ به تأمین این مخارج خواهد پرداخت.[۱۲] مادة ۱۱۵ از ایجاد مجدد نا امیدیِ حاصله در نتیجة شکست شورای امنیت در تأمین سرمایة مورد نیاز در قضایای سودان و لیبی (بوسیلة سازمان ملل) پیشگیری کرده است.

مادة ۱۶ منشور رم به شورا این صلاحیت را داده است که بر اساس اختیارات اعطایی تحت فصل هفتم منشور ملل متحد، تحقیقات و تعقیب قانونی مجرمین را برای حداکثر یک سال به تعویق اندازد. وقتی که در سال ۲۰۰۲ ایالات متحده توانست با فشار بر شورای امنیت و بر اساس مادة ۱۶ منشور رم قطعنامة ۱۴۲۲ را برای تضمین منع تعقیب و مجازات نیروهای حافظ صلح خود به تصویب برساند، این ماده از منشور رم در اذهان بی اعتبار شد.[۱۳] اگرچه تلاش‌های امریکا برای سوء استفاده از مادة ۱۶ منشور رم در سال ۲۰۰۴ با شکست مواجه شد اما آشکار گشت که مادة ۱۶ بیشتر یک ابزار سیاسی در اختیار ابرقدرت‌های جهان است برای اینکه مانع اعمال صلاحیت‌ دیوان شوند و آنگونه که تصور می‌شد وسیله‌ای قانونی ـ که به صلاحیت‌های فصل هفتمی شورای امنیت گره خورده باشد ـ نیست. تلاش‌های اتحادیة افریقا و کنیا برای وادار کردن شورا به استفاده از صلاحیت‌های حاصله از مادة ۱۶ منشور رم در قضایای دارفور و کنیا  اگرچه ناموفق بود اما حس سیاسی بودن برخی قواعد منشور را به تمام کشورها القا کرد. اگرچه از جهت دیگر می‌توان مادة ۱۶ را به عنوان ابزاری مفید برای مواقعی دید که دیوان برای به تعویق انداختن تحقیقات در یک پرونده به دلایل مرتبط با صلح و امنیت بین‌الملل، مبانی قانونی لازم را ندارد. پس از تدوین منشور رم، سازمان ملل و دیوان بر سر موافقتنامه‌ای در مورد رابطة این دو نهاد که تعامل میان این دو را به شکلی نه چندان مستحکم قالب‌بندی می‌کرد به توافق رسیدند. موافقتنامه‌ای که ضمن احترام به وظایف جداگانة این دو، آن‌ها را قادر می‌ساخت که در زمان مقتضی با یکدیگر ارتباط بسیار نزدیک داشته باشند.[۱۴] سایر ارکان سازمان ملل با همکاری‌های زمینه‌ای (در زمینه‌های خاص) با دیوان مشارکت می‌کنند. به عنوان مثال دفتر دادستانی دیوان همواره از حمایت‌های لجستیک گروه سازمان ملل با مأموریت برقرار ثبات در جمهوری دموکراتیک کنگو (UNMONUSCOبهره‌مند گردیده است. افسران رابط دیوان مستقر در نیویورک به همراه مقامات رسمی دیوان از لاهه می‌توانند در مباحثات ارکانی مانند ارکان زیر شرکت یا نظارت داشته باشند: شورای امنیت، مجمع عمومی سازمان ملل، دبیرخانة سازمان، دفتر امور حقوقی سازمان، نمایندگان ویژة دبیرکل سازمان و کلیة مأموریت‌های مربوط به سازمان ملل متحد.

با وجود این چارچوب قانونی، روابط میان شورا و دیوان هنوز نوپا به نظر می‌رسد. هنوز هیچ ساختار رسمی برای برقراری تعامل حرفه‌ای و جامع میان این دو نهاد وجود ندارد. نحوة حمایت شورا از دیوان مبیّن این حقیقت است که به جز یک یا دو استثنا، شور هرگز حمایت مستحکم و جامعی از دیوان به عمل نیاورده است. مخصوصاً در مواردی که قضیه را خود شورا به دیوان محول کرده باشد. علاوه بر این، برای عده‌ای ناراحت‌کننده است که شورا ضوابطی که بر اساس آن مشخص می‌کند تهدید وارد شده به صلح و امنیت بین‌المللی باید به دیوان ارجاع شوند یا خیر را تدوین نکرده است. بر این اساس شورا نهادی سیاسی به شمار می‌روند که علاقه‌ای به تدوین قواعد حقوقی برای هدایت تصمیماتش ندارد. متأسفانه، وقتی دیده می‌شود که ملاحظات سیاسی بیشتر از ملاحظات بشردوستانه در ارجاع پرونده‌ها به دیوان تأثیر دارند، هم دیوان و هم نهاد مورد نقد قرار می‌گیرند. شورا برای حمایت از اعضای متحدش و دیوان به دلیل در دسترس نبودن در شرایطی که بیشتر به تحقیق و رسیدگی نیاز است.

بند سوم: قطعنامه‌های متضمن ارجاع به دیوان: دارفور و لیبی

محرک‌های زیادی پشت حمایت اعضای شورا از ارجاع پرونده‌ها به دیوان وجود دارد. به عنوان مثال آن دسته از اعضا شورا که عضو منشور رم نیز هستند ممکن است به دلایلی مانند تعهدات در مورد مسئولیت بین‌المللی در چارچوب منشور رم و تأسیس دفتری در دیوان برای ثبت دعاوی در پرونده‌های جدی علاقه به ارجاع قضیه به دیوان داشته باشند. اما آن بخش از کشورهای عضو شورای امنیت که عضو منشور رم نیستند اگرچه در مورد تعهدات اساسی در مورد مسئولیت بین‌المللی با اعضای منشور رم اشتراک دارند اما فاکتورهای دیگری در ایجا انگیزه برای ارجاع پرنده به دیوان در آن وجود دارد. فاکتورهایی مانند حمایت از بازیگران داخلی و منطقه‌ای ـ همانگونه که در قضیة لیبی دیده شد ـ یا علاقه به اینکه تنها کشوری نباشند که رأی منفی می‌دهد و عواملی از این دست. برخی دیگر از اعضا ممکن  است از ارجاع پرونده به دیوان برای تقویت مسئولیت بین‌المللی حمایت نکنند بلکه از آن به عنوان ابزاری دیپلماتیک و سیاسی علیه تهدیدکنندگان صلح و امنیت بین‌المللی استفاده نمایند. برخی از هیئت‌های نمایندگی در سازمان ملل قطعنامه‌های علیه لیبی را از این نوع می‌دانند، درست همانند دیگر ابزارهایی ـ مثل تحریم‌های اقتصادی و نظامی ـ که برای ایجاد بر معمر قذافی استفاده شد. حتی اگر انگیزه‌های ارجاع قضایا به دیوان فقط متمرکز بر مسئولیت‌پذیری نباشد باز هم این ارجاعات این فرض را تقویت می‌کنند که دیوان نقش مهمی در صلح و امنیت بین‌المللی بازی می‌کند.

فارغ از انگیزه‌های موجود در پس ارجاع موضوعات به دیوان قضایای دارفور و لیبی المان‌های کلیدی مشترکی دارند. اما نباید غافل شد که این قضایا از جهات مختلفی نیز با هم متفاوتند. قطعنامة ۱۵۹۳ در پاسخ گزارشی که کمیسیون بین‌المللی تحقیق در سال ۲۰۰۵ در مورد قضیة دارفور به دبیرکل ارائه شده بود صادر گشت و به طور خاص متمرکز بر ارجاع وضعیف به دیوان بود. تمامی بخش‌های این قطعنامه قط به مسئلة ارجاع به دیوان پرداخته‌اند و سعی در جلب توجه به خشونت‌های رخ داده در دارفور و محکومیت نداشتند. در حقیقت، این خشونت‌ها در قسمت‌های معدودی نظر کمیسیون را به خود جلب کرده بود. اما بر خلاف آن، قطعنامة ۱۹۷۰ که در تاریخ ۲۰۱۱ تصویب گردید، شواری امنیت بر علیه قذافی سخن‌پردازی کرده و اظهار نگرانیِ شدیدی نسبت به وضعیت غیرنظامیان در لیبی و خشونت‌های رژیم قذافی نموده است و ضمن درخواست توقف سریع خشونت‌ها از دولت خواسته است که به توقعات مشروع مردم لیبی احترام بگذارد. این قطعنامه نه‌ تنها وضعیت را به دیوان ارجاع داد بلکه حاوی تحریم‌های نظامی، منطقة پرواز ممنوع و توقیف دارایی‌های کشور لیبی نیز بود.

این دو قطعنامه در کنار تفاوتهایشان قواعد مشترکی نیز دارند. به عنوان مثال در هر دو سند، شورای امنیت تحت اختیارات فصل هفتم منشور اقدام کرد و وضعیت را به دیوان ارجاع داد و بر این اساس، عدالت بین‌المللی را به وظیفة حفظ صلح و امنیت بین‌المللی شورای امنیت متصل ساخت. قطعنامه‌ها هم‌چنین زمان اعمال صلاحیت دیوان را گسترش دادند و این صلاحیت از زمان لازم‌الاجرا شدن اساسنامة رم به زمان وقوع رخدادهای دارفور تغییر کرد. هر دو قطعنامه از دادستان دیوان خواستند که در هر نیم سال در مورد اقدامات انجام شده به شورا گزارش دهد. هر دو سند در سه زمینة دیگر مشترک هستند که هر کدام از این زمینه‌ها نگرانی‌هایی را برای حامیان دیوان به وجود آورده‌اند و بر بحث‌ها در مورد رابطة میان دیوان و شورا دامن زده‌اند. این سه زمینه از این قرارند:

همکاری: در قطعنامة ۱۵۹۳ شورای امنیت از دولت سودان و تمام کشورهای درگیر در مسئلة دارفور خواست که ضمن همکاری کامل با دیوان، کمک‌های لازم را برای دیوان و دادستان آن فراهم آورند. قطعنامة ۱۹۷۰ مقامات لیبی را ه متعهد شده به انجام همان همکاری‌ها فراخواند اما در ادبیات آن «سایر طرف‌های درگیر در مخاصمه» دیده نمی‌شد. هر دو قطعنامه بیان می‌دارند که دولت‌های غیر عضو اساسنامة رم تعهدی در مورد این اساسنامه ندارند ولی در عین حال دولت‌های منطقه و سازمان‌های بین‌المللی را به همکاری فرا می‌خواند. بر اساس منشور رم، دیوان در مواردی گزارش‌هایی مبنی بر عدم همکاری برخی دولت‌ها را به شورای امنیت ارائه کرده است که شورا اقدام خاصی در مورد آن‌ها انجام نداده است.[۱۵]

معافیت‌های اتباع دول غیر عضو: در قطعنامة ۱۵۹۳، شورا تصمیم گرفت که اتباع آن دسته از کشورهای درگیر در قضیة سودان که کشور متبوع آن‌ها عضو اساسنامة رم نیستند تحت صلاحیت خاص کشور متبوع خود خواهند بود اگر عمل یا خطایی که انجام ‌می‌دهند مربوط به عملیاتی باشد که توسط شورای امنیت سازمان ملل یا اتحادیة افریقایی اجرا یا تجویز شده است، در غیر این صورت، کشور مزبور نیز فاقد صلاحیت است. به عبارت دیگر، شورا سعی کرده است که صلاحیت تحقیقاتی و تعقیبی دیوان را در مورد اتباع سودان و اتباع کشورهای غیر عضو اساسنامة رم کاهش داده و محدودتر کند. قطعنامة ۱۹۷۰ نیز مانند سند قبلی اتباع کشورهای غیر عضو اساسنامه را از شمول خارج می‌کند. برخی از تحلیل‌گران را نظر بر این است که اگر پرونده‌های فوق به یکی از شعب دیوان ارجاع داده می‌شد قضات می‌توانستند معافیت‌های مورد بحث را نادیده بگیرند و اساسنامة رم را در مورد تمامی متهمان به اجرا درآورند.

تأمین سرمایه و هزینه‌ها: هر دو قطعنامة مورد بحث در این نکته اشتراک دارند که مجمع عمومی را از تقبل هزینه‌های تحقیقات و رسیدگی به پرونده‌های ارجاع شده به دیوان معاف کرده‌اند. شورای امنیت اعلام کرده است که هزینه‌های رسیدگی به این دو پرونده از طریق اعضای اساسنامة رم و آن دسته از کشورهای غیر عضو که علاقه به همکاری داوطلبانه دارند تآمین خواهد شد. در این مورد برخی اعتقاد دارند که شورا فراتر از صلاحیت و اختیارش اقدام کرده زیرا منشور ملل متحد مسائل مربوط به هزینه‌ها و سرمایه‌ها را به مجمع عمومی واگذار کرده است. در سال ۲۰۱۲، قاضی ارشد دیوان آقای سانگ هیون یونگ[۱۶] اعلام کرد که کشورهای عضو اساسنامه‌ی رم از دیدگاه کاربردی نسبت به مسائلی احساس ناامیدی می‌کنند. او گفت که «آشکار است که به سیستم جامعی دست بیابیم وقتی که ارجاع توسط شورای امنیت انجام می‌شود اما هزینه‌های پرونده باید توسط اعضای اساسنامه تأمین شود.»

پس از گذشت ۸ سال از صدور قطعنامة شمارة ۱۵۹۳ و ۲ سال از صدور قطعنامة ۱۹۷۰، هنوز شورای امنیت حمایت سیاسی، لجستیک یا قانونی مهم و قابل توجهی از روند رسیدگی به پرونده‌ها انجام نداده است.

بند چهارم: قطعنامه‌های غیر ارجاعی

تا به حال، شورای امنیت در مورد پرونده‌هایی که توسط خودش به دیوان ارجاع نشده است دخالتی نکرده است (مثلاً در قضایای اوگاندا، جمهوری دموکراتیک کنگو، افریقای مرکزی، کنیا، ساحل عاج و مالی). تا حدود یک دهه از زمان تأسیس دیوان، شورا امنیت هنوز به اهمیت فعالیت‌های دیوان مخصوصاً در موارد خاص پی نبرده است. البته این شرایط در حال حاضر تا حدودی تغییر یافته است. این مسئله از اظهارات حامیانة اعضای شورا از دیوان و تشویق کشورها به همکاری با این نهاد قابل برداشت است. برخی از نمونه‌ها از این قرارند:

  • در ژوئن سال ۲۰۱۰، حین اجلاسی در مورد نقش قانون در صلح و امنیت،  شورای امنیت بیانیه‌ای صادر کرد که در آن اشاره شده بود که «جنگ علیه مصونیت در مورد جنایات بسیار مهم بین‌المللی، توسط فعالیت‌های دیوان بین‌المللی کیفری تقویت شده است»
  • در آوریل ۲۰۱۱ زمانی که دولت کنیا به دنبال تعلیق صلاحیت دیوان در پیگرد مقامات رسمی این کشور بر اساس مادة ۱۶ اساسنامؤ رم بود، شورای امنیت سازمان ملل ضمن رد درخواست دولت کنیا ابراز کرد که تصمیم‌گیری در چنین مواردی بر عهدة دیوان است.
  • دوبار در سال ۲۰۱۲، شورای امنیت از دولت ساحل عاج خواست که با دیوان در روند تحقیق همکاری نماید.
  • در دسامبر ۲۰۱۲ شورا از تمام کشورها خواست که با دولت اوگاندا و دیوان همکاری کنند تا رهیران ارتش مقاومت لرد را در برابر قانون حاضر کنند.
  • در زمان اعزام نیروهای حافظ صلح سازمان ملل به مالی در سال ۲۰۱۲، دیوان از این نیروها خواست که با دیوان همکاری داشته باشند.

با وجود این نمونه‌های همکاری در قطعنامه‌های شورا، تصویر واقعی فعالیت مشترک این دو نهاد نشان‌دهندة حمایتی مستحکم و مناسب توسط شورا نیست.

بخش دوم: بازیگران اصلی در روابط میان شورا و دیوان

بازیگران واقعی در شورای امنیت همان ۵ دولت عضو دائم و دارای حق وتو هستند که با عنوان کشورهای پی-۵[۱۷] خوانده می‌شوند و پس از آن‌ها نیز ۱۰ کشور عضو غیر دائم قرار دارند. تمام این کشورها در شکل‌دهی به روابط این دو نهاد مؤثر هستند. این بخش از مقاله به نقش بازیگران اصلی و برخی سازمان‌های دولتی و غیردولتی می‌پردازد. بخش عمده‌ای از این بخش به دو بازیگر مهم و منتقد یعنی فدراسیون روسیه و چین اختصاص داده شده است.

بند اول: کشورهای عضو پی- ۳

این دسته از کشورها تأثیرگذاران اصلی شورا هستند. اگرچه نظر مثبت این کشورها برای اتخاذ تمام تصمیمات شورا مورد نیاز نیست اما برای صدور قطعنامه‌های شورا، تمام ۵ عضو دائم باید رأی موافق داشته باشند. موارد اندکی وجود دارند که کشورهای عضو دائم را وادار به وتو نمایند اما معمولاً تصویب پیش‌نویس قطعنامه‌های شورا با مخالفت یکی از کشورهای انگلیس، امریکا و فرانسه مواجه می‌شود. احتیاط این سه کشور در تصویب پیش‌نویس قطعنامه‌ها باعث شده که آن‌ها را در یک گروه و ذیل نامه پی- ۳ قرار دهند. بنابراین می‌توان برداشت کرد که مهم‌ترین اثرگذاری این سه کشور در زمینة ارتباط شورا با دیوان، در زمان موافقت یا محالفت با صدور قطعنامه‌های ارجاعی و سایر قطعنامه‌ها نمایان می‌شود.

دولت‌های فرانسه و بریتانیا به عنوان اعضای اساسنامة رم به تازگی شروع به حمایت از دیوان در اجلاس شورا نموده‌اند. هیئت‌های نمایندگی این دو کشور بسیار فعال هستند و به عنوان متخصص مسائل مربوط به دیوان به شمار می‌آیند. با وجود آنکه این دو کشور بر ارتباط قوی میان دو نهاد مورد بحث تأکید بسیار دارند، عده‌ای را عقیده بر آن است که آن‌ها می‌تواندد تلاش بیشتری در این زمینه به خرج دهند مخصوصاً در اجبار شورا به ترتیب اثر دادن به گزارش‌های عدم همکاری کشورها که توسط دیوان منتشر می‌گردد. شاید نتوان این دو کشور را هم‌پیمانان دیوان در نظر گرفت اما بازیگران پیشتاز دیوان در شورای امنیت همین دو کشور هستند.

ایالات متحده با روزهای اولیة دشمنی خود با دیوان بین‌المللی کیفری فاصلة زیادی گرفته است. بسیاری از اندیشمندان، زمان تغییر سیاست امریکا در قبال دیوان را زمان صدور وضعیت دارفور به دیوان توسط شورای امنیت می‌دانند. دور دوم ریاست جمهوری جورج بوش پسر را می‌توان نقطة آغاز بهبود روابط امریکا و دیوان دانست. این وضعیت در زمان باراک اوباما بهتر شد تا جایی که دولت اوباما به دیوان پیشنهاد روابط کاری نزدیک داد. اکنوا امریکا به عنوان کشور ناظر در مجمع دولت‌های عضو دیوان شرکت می‌کند و در کنفرانس‌های بازنگری اساسنامة رم در سال ۲۰۱۰ نیز حضور فعال داشته است. اعزام مستشاران نظامی امریکا به اوگاندا برای کمک به دیوان در تعقیب رهبران ارتش مقاومت یک نمونة عملی همکاری امریکا با دیوان است (اگرچه این همکاری بیشتر به دلیل علایق سیاسی داخلی خود امریکا صورت گرفت).

با این حال، تعهد امریکا نسبت به دیوان به شدت تحت فشار عوامل مختلف سیاسی و قانونی است که همین فاکتورها شکل‌دهندة رفتار امریکا در شورای امنیت هستند. محدودیت‌های قانونی این کشور شامل پیمان حمایت از اعضای سرویس‌های امریکا[۱۸] می‌شود که صلاحیت دیوان نسبت به اتباع امریکایی را رد می‌کند. امریکا برای تعمیق روابطش با دیوان در گام اول می‌بایست اصلاحاتی در این پیمان ایجاد کند. مسئلة دیوان بین‌المللی کیفری هنوز موضوعی جنجالی در کنگرة امریکا به شمار می‌رود که مباحث گسترده‌ای را در این رکن قانونی به وجود آورده است. موانع متعددی بر سر راه بهبود موضع‌گیری امریکا نسبت به دیوان وجود دارد. به عنوان مثال می‌توان به این موضوع اشاره کرد که در صورت پیوستن امریکا به اساسنامه یا حمایت گسترده از فعالیت‌های آن، دخالت احتمالی دیوان در مسئلة اسرائیل و فلسطین می‌تواند عواقب گسترده‌ای برای این کشور به بار آورد.

بند دوم: چین و روسیه

سیاست‌های این دو کشور در قبال دیوان و در مقایسه با سه کشور بالا چندان روشن نیست. مقامات رسمی هر دو کشور در مورد دیوان نگرانی‌هایی دارند. به عنوان مثال، مقامات چینی در مصاحبه‌های خصوصی نسبت به صدور قرار پیگرد برای رئیس دولت سودان (عمر البشیر) ابراز نگرانی کرده‌اند. چین تا جایی پیش رفت که بشیر را در سال ۲۰۱۱ برای ملاقات رسمی با مقامات این کشور دعوت نمود. مقامات هر دو کشور نگران آن هستند که دیوان در مورد مسائل داخلی آن‌ها اقدام مداخله‌گرانه‌ای انجام دهد. البته این مسئله منوط به پیوستن این دو کشور به اساسنامة رم می‌باشد که بسیار بعید به نظر می‌رسد. هر دو کشور در مورد صلاحیت دیوان نسبت به جرم «تجاوز» مردد هستند که این تردید تقریباً در هر پنج عضو دائم شورا وجود دارد. یکی از مشخصه‌های اصلی هر دو کشور که شکل‌دهندة موضع آن‌ها نسبت به دیوان به شمار می‌رود این است که تعداد اندکی از سیاست‌گذاران و دانشگاهیان در پکن و مسکو به دیوان اهمیت می‌دهند و اطلاعات اندکی نسبت به آن دارند.

اما به عنوان بخش مثبت این معادله، این دو کشور به طور متناوب به عنوان ناظر در جلسات دیوان شرکت کرده‌اند. روسیه به ارجاع قضیه‌های سودان و لیبی رأی مثبت داد و چین در مورد سودان رأی ممتنع و نسبت به لیبی رأی مثبت داد. این دو کشور به قطعنامه‌های شورا در مورد حمایت از کار دیوان رأی مثبت داده‌اند و نظر موافق خود را نسبت به این نهاد ابراز کرده‌اند. حقوقدانان و کلای وابسته به وزارت امور خارجة هر دو کشور به میزان زیادی در شناخت عملکرد دیوان تبهر دارند. درست که هر دو کشور فوق‌الذکر در مقابل ارجاع وضعیت سوریه به دیوان مقاومت می‌کنند اما این مقاومت به دلیل شرایط خاص مسئلة سوریه است نه به دلیل بی‌اعتمادی نسبت به دیوان. به طور خلاصه باید گفت که روسیه و چین را نباید به عنوان موانع اجتناب‌ناپذیر بر سر راه رابطة مستحکم میان دیوان و شورا دانست. موضع آن‌ها در موارد خاص بیشتر به دلیل نگرانی در مورد نحوة برخورد دیوان با مسائل مرتبط با منافع ملی این کشورهاست نه به دلیل تضاد ذاتی با دیوان.

نمایندة دائم چین نزد سازمان ملل دیوان را به عنوان «بخش جدایی‌ناپذیر سیستم بین‌المللی حاکمیت قانون» خطاب کرده است اما در عین حال در مورد امکان مانع شدن دیوان در برابر انجام کار شورای امنیت نیز ابراز نگرانی نمود.[۱۹] هم‌چنین، حمایت بی‌دریغ این کشور از فعالیت‌های دیوان با رأی مثبت به قطعنامه‌های متضمن ارجاع قضیه، از طریق دعوت از عمر البشیر تعدیل گردیده است. تحلیل‌گران چینی معتقدند که این کشور به شدت از وضعیت کشورهای در حال توسعه، سازمان‌های منطقه‌ای، سایر کشورهای عضو پی- ۵ و هم‌چنین وضعیت سابق دیوان تأثیر خواهد گرفت. از نظر مقامات رسمی و دانشگاهیان پکن، علاقه به دیوان درچین وجود دارد ولی آگاهی از این نهاد محدود به بخشی از دانشمندان حقوقی و دپارتمان‌های وزارت امور خارجة این کشور می‌شود.

هم‌زمان، طرز تفکر چین نسبت به مسائل جهانی در حال تغییر است. به عنوان مثال، ملاحظات مرتبط با عدم مداخله و حاکمیت ممکن است در مقایسه با فاکتورهایی مانند ناسیونالیسم و مصلحت‌گرایی از اهمیت کم‌تری برخوردار باشند. مسئلة حاکمیت می‌تواند پس‌ زمینة ذهنی کشور چین باشد و لایة بعدی آن مسائل دیگری مانند ثبات منطقه‌ای می‌باشند. افکار عمومی نیز تأثیر روزافزونی بر سیاست‌های چین داشته است و می‌تواند نیروی به پیش رانندة سیاستمداران این کشور باشد. سال آینده که رهبران مؤسسات سیاست خارجة چین تغییر خواهند کرد، فرصت مناسبی برای بازنگری دیدگاه این کشور نسبت به دیوان به دست خواهد آمد.

ثبات بلند مدت رابطة میان دیوان با شورا نیازمند آن است که چین عضوی از مذاکرات مربوط به عدالت بین‌المللی باشد. آن دسته از حامیان دیوان که به دنبال جلب نظر چین هستند باید چهار المان سیاست چین را در نظر بگیرند:

اول اینکه مقاومت چین در مقابل دیوان ریشه در طرز تفکر سنتی این کشور در مورد نهادهای چندجانبه، عدم مداخله و حاکمیت دارد. اظهارات مقامات رسمی چینی به تأکید بر اصل عدم مداخله ادامه خواهد داد اما این اصل و اصول مشابه آن متغیرهایی هستند که در ذهن سیاستمداران نهادینه شده‌اند اما به طور کامل نمی‌توانند رفتار چین در موقعیت‌های مختلف را توضیح دهند. اصل عدم مداخله ممکن است بدین شکل باقی بماند. مسئولین چین به مقاومت در مقابل شکایات کشورهای خارجی در مورد موضوعاتی مثل مسئلة تبت و آزادی اطلاعات ادامه خواهند داد. اِعمال حقوق بشر در پکن کماکان سخت خواهد بود. در هنگام بحث در مورد مسائل مربوط به دیوان در داخل چین ـ به خصوص خارج از وزارت امورد خارجه و برخی حلقه‌های دانشگاهی ـ تأکید باید بیشتر بر هم‌پوشانی دیوان و شورای امنیت در ظیفة حفظ صلح و امنیت بین‌المللی باشد تا موضوعات عمومی حقوق بشری ماورای حیطة اساسنامة رم.

دومین نکته آنکه حامیان دیوان باید در مورد ترجیح چین به حل مشکلات صلح و امنیت از طریق راه‌حل‌های داخلی و منطقه‌ای آگاه باشند. چینی‌ها بازیگران داخلی و منطقه‌ای را مهره‌های اصلی می‌دانند، موضوعی که در مذاکرات شورای امنیت در مورد حمایت چین از قطعنامة ۱۹۷۰ مشخص گردید. تمرکز بر روی اتحادیة افریقا و اتحادیة عرب برای جلب حمایت چین مؤثر خواهد بود.

سوم اینکه چین بسیار بیشتر احساس آرامش خواهد کرد اگر تعین شود که دیوان فقط در مورد قضیه‌هایی که توسط خود دولت ارجاع شده و یا در سرزمین یک دولت عضو یا علیه تبعة یک کشور عضو اساسنامة رم رخ داده است وارد عمل شود. این وضعیت‌ها یک نکتة مشترک دارند: وجود رضایت کشور مورد نظر. مذاکرات با سیاستمداران چینی باید بر این نکته تأکید کند که این مدل از قضیه‌ها (پروندها) هیچ نگرانی‌ای در مورد حاکمیت کشورها و عدم مداخله ایجاد نمی‌کنند.

چهارم؛ آن‌هایی که با پکن در ارتباط هستند باید درک کنند که ساز و کار سیاست خارجی چین فراتر از دولت و ساختارهای حزبی است. پکن نیز مانند تمام دولت‌ها، راه‌های سازمان‌دهی دستگاه سیاست‌گذاری مختص به خود را دارد که بسته به موضوع، ممکن است برای خارجیان غیر قابل فهم و مبهم باشد. فعالان سیاسی سنتی چینی که به مسائل مربوط به دیوان علاقه دارند در نهادهایی مانند احزاب، دولت (مثلاً وزارت امور خارجه) و ارتش قرار دارند اما اینکه آن‌ها در هر موضوع خاص چه موضعی خواهند گرفت یا اینکه آن‌ها چگونه در سیاست‌گذاری دخالت دارند به راحتی قابل فهم نیست. بازیگران خارجی این مسئله باید تلاش مضاعفی در درک نحوة سیاست‌گذاری در چین به خرج دهند و با فعالان اصلی این کشور در دانشگاه‌ها و مراکز تحقیقاتی ارتباط برقرار کنند تا متفکران چینی را در تلاش برای حضور آن در مباحث مربوط به دیوان سهیم نمایند.

نوع نگاه روسیه در مورد دیوان در چریان هفدهمین اجلاس شورای امنیت مشخص شد. در این اجلاس نمایندة دائم روسیه در شورای امنیت آقای ویتالی چورکین[۲۰] گزارشی از موضع رسمی روسیه نسبت به دیوان ارائه داد. اگرچه روسیه منشور رم را تصویب نکرده است اما در گزارش چورکین می‌توان موافقت روسیه با اهداف دیوان و به طور عام‌تر، عدالت بین‌المللی را مشاهده کرد. وی ابراز کرد: « روشن است که آن دسته از افراد که متهم به ارتکاب جرائم جدی خاص طبق حقوق بین‌الملل هستند باید در مقابل دادگاه حاضر شوند. شورای امنیت یک ابزار جدیِ جدید برای مبارزه با معافیت از مجازات دارد و این دو نهاد (دیوان و شورا) باید در چارچوب ظایف خاص خود و بر اساس احترام متقابل با هم تعامل داشته باشند.

با این حال، چورکین در مورد نگرانی‌های روسیه در مورد رابطة میان دیوان و شورا نیز صحبت کرد. او اولاً به توازن میان صلح و عدالت اشاره کرد. او اهمیت استقلال قضایی دیوان را بیان کرد اما در عین حال پیشنهاد نمود که فعالیت‌های آن باید توسط تلاش‌های مشترک دو نهاد در وضعیت‌های بحرانی انجام شود. او اظهار داشت که تجربة ارجاع به دیوان نشان می‌دهد که گاهی اوقات درگیری دیوان در قضایا عواقب جدی سیاسی و قانونی به همراه دارد. او در مورد اینکه ارجاع قضایا به صورت بسیار سریع یا بسیار آهسته می‌تواند ثبات و حفظ صلح را به خطر اندازد نگران به نظر می‌رسید. سخنان پایانی وی حاوی این پیشنهاد بود که دیوان در وظایف مربوط به صلح و امنیت بین‌المللی مداخله نکند.

دوم اینکه جورکین اظهار نمود قطعنامه‌های ارجاعی به هیچ عنوان نمی‌توانند عرف‌های حقوق بین‌الملل عمومی در مورد مصونیت سران کشورها در دورة مسئولیتشان را نقض کند. نظر او مبنی بر اینکه تنها یک دستورالعمل مستقیم از  جانب شورای امنیت می‌تواند بر این مصونیت فائق آید مبین ناامیدی وی از تعقیب افرادی توسط دیوان است که مصونیت را با خود به یدک می‌کشند.

مخالفت روسیه ـ همانطور که چورکین بیان می‌کند ـ ناشی از نگرانی وی در مورد به خطر افتادن نقش تأسیسی شورای امنیت توسط دیوان است. تأکید وی در مورد اینکه دیوان چگونه باید فعالیت‌هایش را انجام دهد نشان‌دهندة یک رویکرد قضیه ـ محور[۲۱]  در میان سیاستمداران روسی است که در آن بر مسائلی مانند امنیت، ثبات و حفظ صلح و هم‌چنین اصول مسئولیت و عدالت تمرکز می کنند.

طرز نگاه روسیه از برخی جهات با نوع نگرش چین تشابه دارد. با این حال در حیطة سیاست‌گذاری، درحالیکه که دانشگاهیان و تحلیل‌گران چینی ـ داخل یا خارج از دولت و ساختارهای حزبی ـ نسبت به دیوان اظهار علاقه می‌کنند اما آشنایی عمیقی با آن ندارند، افراد روسی اندکی را می‌توان یافت که اساساً بر روی دیوان تمرکز کرده باشند یا نسبت به مسائل آن علاقه نشان دهند. جامعة دانشمندان روسی که در مورد عدالت بین‌المللی تحقیق می‌کنند از نظر اندازه کوچک است. متخصصان اتاق فکر در مورد دیوان در این کشور وجود ندارند. در جائیکه مباحث رسمی در مورد دیوان در کشورهای غربی به واحدهای سیاسی و حقوقی کشیده شده است، در روسیه این مسئله محدود به تعداد بسیار اندکی از متخصصان در وزارت امور خارجة این کشور است. بسیاری از تحلیل‌گران داخلی معتقدند که سیاست‌گذاری در مورد دیوان در روسیه به کاخ کرملین[۲۲] متمرکز شده است و به همین دلیل بسیار مبهم است. حتی برخی از فعالان داخلی در روسیه اعتراف می‌کنند که دیوان در اولویت‌های آن‌ها قرار ندارد. اما همین افراد نسبت به این مسئله ابراز تأسف می‌کنند که علاقة اولیه نسبت دیوان در میان مقامات، اعضای پارلمان، دانشگاهیان و فعالان روسی طی گذشت اولین دهه از فعالیت دیوان از بین رفته است.

بر این اساس، برای حامیان دیوان مهم است که شرایط را برای مشارکت بلند مدت روسیه با دیوان فراهم کنند. با در نظر گرفتن نگرانی‌های روسیه و با توجه به تجربة قضیة سوریه ـ که در آن روسیه بارها با مداخلة دیوان مخالفت نمود ـ برخی از دانشگاهیان روسی در مصاحبه‌های خود نسبت به آماده‌سازی زمینة همکاری بلند مدت روسیه با دیوان و حمایت از دیوان از طریق شورای امنیت اظهار علاقه نموده‌اند. آن‌ها بر نیاز روسیه به برنامه‌ریزی برای دانشگاه‌ها و مدارس حقوق در مورد آشنایی با دادگاه‌ها و محاکم بین‌المللی دو هم‌چنین برگزاری کنفرانس‌هایی در این مورد تأکید نمودند. آن‌ها هم‌چنین نیاز به آموزش سیاست‌ ـ محور را یادآور شدند و تأکید نمودند که یک مخاطب که برای دورة کوتاهی مورد خطاب قرار می‌گیرد شاید یک وکیل نباشد اما می‌تواند یک سیاست‌مدار، متخصص اتاق فکر یا یک نفر دیگری باشد که بر امنیت روسیه و سیاست خارجی آن تمرکز کرده است.

بند سوم: تأثیرات سایر اعضای کلیدی ملل متحد

با وجود جایگاه اساسی کشورهای پی- ۵ در شورای امنیت، سایر دولت‌ها و سازمان‌های بین‌المللی نیز بر دیوان تأثیرگذارند و می‌توانند رابطة میان دیوان و شورا را شکل دهند. در میان این کشورها، اصلی‌ترین بازیگران همان کشورهای عضو غیر دائم شورای امنیت هستند که برای مدت دو سال در این شورا فعالیت می‌کنند. در حال حاضر به عنوان مثال نمایندة گواتمالا در شورای امنیت نقشی قوی در شورا دارد. این کشور در طی ریاستش بر شورای امنیت، رهبری جریان حمیات از دیوان در شورا ـ که از زمان لازم الاجرا شدن اساسنامة رم سابقه نداشته است ـ را بر عهده گرفته بود. سایر اعضای غیردائم فعلی شورا که نقش پر اهمیت دارند شامل می‌شوند بر آرژانتین، استرالیا، کره، لوکزامبورگ و توگو (غیر عضو). مراکش به عنوان عضو غیردائم شورای امنیت که اساسنامة رم را تصویب نکرده ولی حمایت از این نهاد را در دستور کار دارد می‌تواند با همکاری اردن و تونس نقشی اساسی در جلب حمایت از دیوان در منطقة خاورمیانه و افریقای شمالی بازی کند. بر خلاف این کشورها، رواندا که در سال ۲۰۱۳ به شورای امنیت پیوسته است، مخالفت خود را با این نهاد به صورت صریح بیان کرده است. طی سال‌های ۲۰۱۱ و ۲۰۱۲، سه عضو غیردائم شورا یعنی هند، برزیل و افریقای جنوبی ـ که دیگر در شورا حضور ندارند ـ تلاش کردند که مذاکرات شورای امنیت در مورد مسئولیت و عدالت بین‌المللی را شکل دهند. اتحاد میان این کشورها که تحت عنوان (IBSA)[23] خوانده می‌شود می‌توان حمایت قوی از دیوان را در پی داشته باشد.

سایر کشورها در داخل یا خارج از شورای امنیت می‌توانند نقش حیاتی در حمایت از دیوان داشته باشند. سه عضو سازمان ملل فراتر از قدرت اقتصادی و نظامی خود به نقش‌آفرینی در این مورد پرداخته‌اند: اردن، کاستاریکا و لیختن اشتاین. این سه کشور در دوره‌هایی به عنوان رئیس مجمع دولت‌های عضو اساسنامة رم انتخاب شده‌اند و رهبران فکری حمایت از دیوان در مجمع عمومی به شمار می‌روند. به عنوان مثال، زمانی که کاستاریکا در سال ۲۰۰۸ به عنوان عضو غیردائم شورای امنیت انتخاب شد، هیئت نمایندگی این کشور موفق شد شورا را مجاب به صدور بیانیه‌ای کند که به کار دیوان در سودان اشاره داشت و تمام کشورهای درگیر در قضیة سودان را به همکاری با دیوان فرا می‌خواند تا «به مصونیت در برابر جرائم صورت گرفته در دارفور پایان داده شود». تا قبل از این زمان، شورای امنیت هیچ اقدامی در حمایت از دیوان انجام نداده بود. سه کشور فوق‌الذکر در کنار سنگاپور و سوئیس، اتحاد کشورهای پی – ۵ را تشکیل دادند تا در نگرش شورا نسبت به دیوان تغییر ایجاد کنند. نگاهی به این نمونه‌ها نشان می‌دهد که چگونه کشورهای کوچک می‌توانند در مباحث سیاسی در شورای امنیت و گسترده‌تر از آن در سازمان ملل تأثیر بگذارند. آن‌ها هم‌چنین آشکار می‌سازند که تمام افراد علاقه‌مند به دیوان می‌توانند صحن عمومی سازمان ملل تأثیرگذار باشند حتی با وجود ابرقدرت‌هایی بزرگ.

همانطور که تصویب قطعنامة ۱۹۷۰ نشان داد، سازمان‌های منطقه‌ای نیز می‌توانند در معادلات شورای امنیت در قبال دیوان اثرگذار باشند. عده‌ای به نامة ارسالی توسط نمایندة دائم لیبی به شورای امنیت در فوریة ۲۰۱۱ مبنی بر درخواست از شورا برای ارجاع پرونده به دیوان اشاره می‌کنند. مصاحبه‌های انجام شده با سیاستمداران روسی و چینی نشان می‌دهد که حمایت اتحادیة افریقا و اتحادیة عرب از این قطعنامه در تصویب آن نقش بسیار حساسی داشته است. نمایندة چین با بیان اینکه نظرات کشورهای افریقایی و عربی در طرز تفکر چین نسبت به قطعنامه مؤثر بوده است به این نکته اذعان نمود. البته بسته به موقعیت، نقش بازیگران منطقه‌ای متفاوت خواهد بود. موضع‌گیری اتحادیة افریقا در مورد قضایای سودان و کنیا نشان داد که این سازمان مخالف دخالت دیوان در این قضایاست و این طرز تفکر را ایجاد کرد که افریقا دیوان را برای خود یک دشمن فرض کرده است.

بند چهارم: تعامل دیوان با شورای امنیت

از زمان تصویب قطعنامة ۱۵۹۳، دیوان به دلیل گزارش‌های متناوب دادستان دیوان در مورد قضایای ارجاعی تبدیل موجودی نام آشنا برای شورا شده است. با افزوده شدن قطعنامة ۱۹۷۰، دادستان چهار بار در سال در مورد سودان و لیبی به شورا گزارش می‌دهد (هر کدام دوبار). این گزارشات به بررسی فعالیت دیوان و سطح همکاری کشورها و سایر نقش‌آفرینان می‌پردازد. دادستان در این گزارش‌ها به دنبال مجاب کردن شورا برای انجام اقدام خاصی نبوده است تا استقلال دیوان را حفظ کند و آن را تبدیل به نهادی سیاسی نکند. با این حال، این فرصت برای مقامات دیوان وجود دارند که مشخص کنند از شورای امنیت چه انتظاراتی دارند و چه گام‌هایی توسط شورا می‌تواند برداشته شود.

به جز این گزارش‌ها، دیوان با شورا از جهات دیگری نیز تعامل داشته است. دیوان در نیویورک دفتری دائمی تأسیس کرد تا موضوعات مرتبط را در سازمان ملل دنبال کند و تعامل میان دو نهاد را افزایش دهد. رئیس دیوان و یک عضو ارش دفتر دادستانی در هفدهمین اجلاس شورای امنیت شرکت کردند. مقامات دیوان با نمایندگان اعضای شورای امنیت از طریق مذاکرات چندجانبه در نیویورک و در پایتخت این اعضا همکاری دارند و به طور منظم با آن‌ها از راه کنفرانس‌ها و کارگاه‌هایی که در مؤسسات تحقیقاتی و دانشگاه‌های جهان برگزار می‌شوند در ارتباط هستند. این نمونه از تعامل‌ها مخصوصاً میان کشورهای پی- ۵ و مقامات دیوان، یک منطقة امن ایجاد می‌کند که امکان همکاری و تبادل اطلاعات به منظور همکاری دوجانبه را فراهم می‌آورد.

حتی با وجود چنین تعاملی، اگرچه اعضای شورا حمایت خود از فعالیت‌های دیوان را ابراز کرده‌اند، اما خود شورای امنیت چنین حمایتی را بیان نکرده است. در جریان رسیدگی به پروندة دارفور، شعبة اول مقدماتی دیوان گزارشی مبنی بر عدم همکاری سه کشور سودان، مالاوی و چاد را به شورای امنیت تسلیم کرد. اما شورای امنیت عکس العملی نسبت به این گزارش نشان نداده است که این احتمالاً به دلیل مواضع چین نسبت به قضیه است که از دعوت عمر البشیر توسط این کشور قابل استنباط است.

خود دیوان نیز از کشیده شدن به سیاست‌های شورا در هراس است. رئیس دیوان در سخنرانی در جریان اجلاس شورای امنیت بر استقلال قضایی دیوان تأکید کرد. او گفت که «دیوان بین‌المللی کیفری به عنوان یک نهاد قضایی فقط می‌تواند بر مبنای قانون عمل کند.» نمایندة دادستان دیوان نیز نگاه مشابهی داشت و اظهار کرد که «مهم است که به احترام نسبت به استقلال دفتر دادستان دیوان تأکید شود. تلاش برای مداخله در این استقلال تنها منتهی به تضییع مشروعیت و اعتبار جریان رسیدگی قضایی خواهد شد و شبهة سیاست‌زدگی جریان رسیدگی را به اذهان متبادر خواهد کرد…»

نقطة مقابل این مسئله نیز صحت دارد. تصمیمات اتخاذ شده توسط دادستان و قضات دیوان می‌تواند بر نگرش نسبت به دیوان و درجة علاقه به حمایت از دیوان در میان اعضای شورای امنیت تأثیر بگذارد. دیوان با جدیت از استقلال خود دفاع می‌کند زیرا طبق اساسنامة رم ملزم به آن است اما تصمیمات آن و فعالیتش توسط فعالان بین‌المللی که حمایت آن‌ها ضروری است تحت مراقبت و کنترل می‌باشد.

بند پنجم: سازمان‌های غیردولتی

سازمان‌های غیردولتی از زمان مذاکرات منتهی به تصویب اساسنامة رم نقش مهمی در فعالیت‌های دیوان بازی کرده‌اند. نقش آن‌ها هم‌چنان پراهمیت است. برخی از آن‌ها نقش گردهم جمع کننده را بازی کرده‌اند که مقامات کشورها، دیوان، سازمان‌های بین‌المللی و سازمان‌های غیردولتی را دور هم جمع می‌کنند. سازمان‌هایی مانند جامعة باز[۲۴]، مرکز بین‌المللی برای عدالت انتقالی[۲۵]، خانه چاتام[۲۶] و پارلمان‌ها برای اقدام بین‌المللی[۲۷] تلاش‌هایی را برای ارتقای حمایت شورا از دیوان انجام داده‌اند. برخی از آن‌ها نقش مشورتی بر عهده گرفته‌اند، مخصوصاً آن‌ها که هم به دیوان هم به شورا دسترسی دارند. به عنوان مثال دیده‌بان حقوق بشر با حضوری مؤثر در سازمان ملل و تعهدی بلند مدت نسبت به دیوان و عدالت بین‌المللی، دسترسی مناسبی به هر دو نهاد مذکور دارد و نقش مهمی در ایجاد حمایت از ارجاع قضیة لیبی به دیوان بازی کرد. سازمان‌های غیردولتی من جمله موارد مارالذکر نقش آموزشی مهمی بازی می‌کنند، جریان رسیدگی را تحت نظر می‌گیرند، فعالیت‌های داخلی دیوان را تحلیل می‌کنند و به کشورها در درک واقعیت کمک می‌کنند. بسیاری از این سازمان‌ها با مؤسسات آموزشی برای ترجمة فعالیت‌های دیوان به زبان آکادمی و انجام سایر تحقیقات به منظور ارائة پیشنهادات سیاسی برای دیوان و شورا مشارکت دارند.

[۱] MONUSCO

[۲] Fatou Bensouda

[۳] Relationship Agreement between UN and ICC.

[۴] American Service members Protection Act

[۵] Colum Lynch, The world’s court vs. the American right, FOREIGN POLICY: TURTLE BAY BLOG, February 11, 2013,

available at http://turtlebay.foreignpolicy.com/posts/2013/02/11/the_icc_vs_american_conservatives.

[۶] ۶۸۴۹th Meeting of the UN Security Council, S/PV.6849, October 17, 2012 (The promotion and strengthening of the rule of law in the maintenance of international peace and security) (“October 17th Debate”), available at http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B‐۶D27‐۴E9C‐۸CD3‐ CF6E4FF96FF9%7D/s_pv_6849.pdf.

[۷] See Security Council Report, The Rule of Law: The Security Council and Accountability, January 18, 2013, available at http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B‐۶D27‐۴E9C ۸CD3CF6E4FF96FF9%7D/cross_cutting_report_1_rule_of_law_2013.pdf.

[۸] Statement of Ambassador Vitaly Churkin, Permanent Representative of the Russian Federation, October ۱۷th Debate, pp. 19‐۲۰٫

[۹] International Tribunal for Yugoslavia

[۱۰] International Tribunal for Rwanda

[۱۱] The Security Council and Accountability, supra note 4, at 15.

[۱۲] Rome Statute of the International Criminal Court, Article 115, July 17, 1998, 2187 U.N.T.S. 90 (entered into force July 1, 2002) [“Rome Statute”], available at http://www.icc‐cpi.int/NR/rdonlyres/ADD16852‐AEE9‐۴۷۵۷‐ABE7‐۹CDC7CF02886/283503/RomeStatutEng1.pdf,

[۱۳] See S.C. Res. 1422, U.N. Doc. S/RES/1422 (July 12, 2002). For a discussion of the politics around Resolution 1422, see Charles Jalloh, Dapo Akande & Max du Plessis, Assessing the African Union Concerns about Article 16 of the Rome Statute of the International Criminal Court, 4 African J. Legal Studies 5, 16 – ۲۰(۲۰۱۱)

[۱۴] See Report of the International Criminal Court, U.N. Doc. A/67/308 (August 14, 2012), at 19, available at

http://www.icccpi.int/en_menus/icc/reports%20on%20activities/court%20reports%20and%20statements/Pages/unreport‐۱۴‐۰۸‐۲۰۱۲٫aspx.

[۱۵] See, e.g., Decision on the Non‐compliance of the Republic of Chad with the Cooperation Requests Issued by the Court Regarding the Arrest and Surrender of Omar Hassan Ahmad Al‐Bashir, The Prosecutor v. Omar Hassan Ahmad Al Bashir, Case No. ICC‐۰۲/۰۵‐۰۱/۰۹, March 26, 2013

[۱۶] Judge Sang-Hyun Song

[۱۷] P-5 Countries

[۱۸] American Servicemembers Protection Act (ASPA)

[۱۹] اظهارات سفیر لی بادونگ، هفدهمین مباحثات اکتبر ۲۰۱۳

[۲۰] Vitaly Churkin

[۲۱] Case by case

[۲۲] Kremlin

[۲۳] India, Brazil, South Africa (IBSA)

[۲۴] Open Society

[۲۵] International Center for Transitional Justice

[۲۶] Chatham House

[۲۷] Parliamentarians for Global

امتیاز این مطلب
به این مطلب امتیاز دهید
[مجموع آرای ثبت شده: 1 میانگین امتیاز مطلب: 5]
  • facebook
  • googleplus
  • twitter
  • linkedin
  • linkedin

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد.