از طوفان نجات پیدا کردیم، حالا کجا پیاده شویم؟؟

  • ۲ سال پیش
  • ۵۱۳
  • 0

بررسی تعهد به پذیرش نجات یافتگان از دریا در پرتوی حقوق بین‌الملل

علی اکبر جناب زاده

در چهارم آگوست سال گذشته (۲۰۱۳)، یک کشتی با نام ام.وی سالامیس[۱] که در لیبی ثبت شده بود توسط نیروهای مرکز نجات دریایی رم[۲] (از این پس در این متن: نیروهای نجات) به سمت سواحل لیبی هدایت شد تا ۱۰۲ مهاجر افریقایی که در یک قایق و در شرایطی بحرانی گرفتار شده بودند را نجات دهد. در میان نجات‌یافتگان ۴ زن باردار، یک نوزاد ۵ ماهه و یک زن مجروح وجود داشت. نیروهای نجات ناخدا را به سمت خُمس در لیبی راهنمایی کردند. شهر خمس نزدیک‌ترین بندر به محل انجام عملیات نجات بود. با این حال ناخدای کشتی مسیر حرکت را به سمت جزیره‌ی مالت تنظیم نمود تا مهاجران نجات‌یافته را تخلیه کند. اما دولت مالت از ورود کشتی جلوگیری کرد. ارتش مالت در میان مهاجران غذا، آب و کمک‌های پزشکی توزیع نمود و تخلیه‌ی مهاجران را غیرضروری اعلام کرد. با این اقدام مالت و اعلام اینکه ناخدا نسبت به تذکرهای مکرر دولت مالت مبنی بر تغییر مسیر به مست لیبی بی‌توجه بوده است، اوضاعی بحرانی پدید آمد. نجات مهاجران از یک بحران منتهی به ورود آنان به بحرانی دیگر شد! در هفتم آگوست همان سال، دولت ایتالیا مجوز تخلیه‌ی مهاجران در بندر سیراکوس واقع در جزیره‌ی سیسیل را صادر نمود تا قائله‌ی سالامیس پایان یابد. با وجود پایان ماجرا، هنوز در میان کشورها در مورد تحلیه‌ی مهاجرانی که در دریاهای آزاد نجات یافته‌اند مباحث حقوقی عمیقی وجود دارد. مخصوصاً به دلیل ابهام موجود در حقوق بین‌الملل در مورد عملیات جستجو و نجات در دریا.

نقاط شاخص رژیم حقوقی موضوع                        

معنای بحران:

برای اینکه عملیات نجات ضرورت پیدا کند، کشتی مورد نظر در شرایط بحران قرار داشته باشد. کنوانسیون بین‌المللی تفحص و نجات دریایی[۳] (کنوانسیون سار) وضعیت بحرانی را اینگونه توصیف می‌کند: «شرایطی که در آن اطمینانی منطقی وجود دارد که یک کشتی یا یک شخص با خطری بزرگ و قریب الوقوع مورد تهدید قرار گرفته و نیاز به کمک فوری دارد.» این توصیف با تعریفی که از شرایط بحرانی در حقوق بین‌الملل عرفی وجود دارد تا حدودی هماهنگ است.

کمیته‌ی پارلمانی شورای اروپا[۴] در گزارشی که در سال ۲۰۱۲ منتشر نمود شاخصه‌هایی برای شرایط بحرانی تعیین کرد. این گزارش نشان می‌داد که خراب بودن یا نبودن موتور یک کشتی لزوماً در تشخیص شرایط بحرانی برای آن کشتی تأثیرگذار نیست. موارد دیگری ـ مانند اینکه کشتی چقدر شلوغ است، میزان فاصله با ساحل چقدر است و یا اینکه چند نفر از افراد روی عرضه نشانه‌های وضعیت بحرانی را منعکس می‌کنند ـ باید در نظر گرفته شوند تا مشخص شود که آیا یک کشتی در شرایط بحرانی قرار دارد یا خیر.[۵] در مورد کشتی سالمیس، پس از آنکه نجات مهاجران انجام شد، اعلام نشد که این کشتی در شرایط بحرانی قرار دارد.

وظایف و تعهدات ناشی از کنوانسیون تفحص و نجات دریایی (سار):

تعهد نسبت به نجات افرادی که در دریا در شرایط بحرانی گرفتار شده‌اند در میان سایر تعهدات موجود در کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها گنجانده شده است. بنابراین، تعهد مورد نظر را می‌توان بخشی از حقوق بین‌الملل عرفی دانست که نسبت به تمام دول لازم الاجراست. فارغ از بخش اول ماده‌ی ۹۸ کنوانسیون حقوق دریاها، مقرره‌ی مهم دیگری در مورد تفحص و نجات در دریا وجود ندارد. تنظیم مقررات در این زمینه بعدها در دو کنوانسیون دیگر صورت گرفت که توسط سازمان دریانوردی بین‌المللی[۶] تنظیم و تصویب شدند: کنوانسیون سار و کنوانسیون بین‌المللی در مورد امنیت زندگی در دریا (سولاس).[۷]

حقوق بین‌الملل مشخصاً وظیفه‌ای برای کشورها و در مورد صدور جواز تخلیه‌ی افراد نجات یافته از دریا در داخل مرزهایشان به بار نیاورده است. یعنی هیچ قاعده‌ی روشن و الزام‌آوری وجود ندارد که کشورها را وادار سازد افرادی که از شرایط بحرانی در دریا نجات یافته‌اند را در مرزهای خود بپذیرد. فرض اصلی و اساسی در این حوزه ـ که پس از قضیه‌ی نیکاراگوئه وارد حقوق بین‌الملل شد ـ آن است که هر کشور ساحلی حق دارد قوانینی در مورد دسترسی به بندرهایش و با توجه به حاکمیت داخلی خود تنظیم کند.[۸] البته این فرض محدودیت‌هایی نیز دارد که مهم‌ترین آن‌ها کشتی‌هایی هستند که دچار شرایط بحرانی شده‌اند و نیاز به ورود به بندرهای کشور ساحلی دارند.

بر اساس کنوانسیون سار که در سال ۲۰۰۴ اصلاح شد، تعهدات یک کشور برای تفحص و نجات شامل یک تعهد اولیه نیز می‌شود و آن همکاری با تمام عملیات‌های تحفص و نجات در منطقه‌ی تفحص و نجات دولت ساحلی[۹] است.[۱۰] این عملیات‌ها شامل تخلیه‌ی نجات یافتگان و حصول اطمینان از انتقال آن‌ها به مکان امن است. کشور مورد نظر هم‌چنین باید مطمئن شود که همه‌ی نجات یافتگان در طی زمانی منطقی در مکانی امن تخلیه شده‌اند و سپس باید ناخدای کشتی ناجی را از مسئولیت‌ها و تعهدات ایجاد شده آزاد اعلام کند تا کمترین وقفه‌ی ممکن در برنامه‌ی حرکت کشتی نجات دهنده ایجاد شود.

در حالیکه ایتالیا اصلاحیه‌ی سال ۲۰۰۴ را پذیرفته است، مالت نسبت به آن اعتراض نموده. دولت مالت هم‌چنین بیان کرده است که خود را نسبت به بخشنامه‌ی کمیته‌ی تسهیل ایمو[۱۱] که در سال ۲۰۰۹ و با عنوان «قواعد مربوط به مراحل اداری تخلیه‌ی افراد نجایت یافته در دریا» به تصویب رسید مقید نمی‌داند. در عوض، حکوت مالت قاعده‌ی «بندر بعدی»[۱۲] را پذیرفته اعلام کرد که بر اساس آن تخلیه‌ی نجات یافتگان باید در نزدیک‌ترین بندر ایمن نسبت به محل عملیات نجات صورت پذیرد. در مورد منطقه‌ی تفحص و نجات مالت، نزدیک‌ترین محل با این مشخصات یکی از بندرهای ایتالیا می‌باشد. در مقابل، ایتالیا به اصطلاحیه‌ی ۲۰۰۴ کنوانسیون سار استناد می‌کرد که بر اساس آن، تخلیه‌ی نجات یافتگان باید در بندر کشوری صورت پذیرد که عملیات نجات در منطقه‌ی تفحص و نجات آن کشور انجام شده است.

در هر حال، کنوانسیون سار تنها تعهد همکاری در عملیات نجات را برای کشورها الزامی دانسته است و ضرورتاً متضمن وظیفه‌ی تجویز تخلیه برای کشورها نیست.[۱۳]

محل ایمن:[۱۴]

اصلاحیه‌ی ۲۰۰۴ «محل ایمن» را جایی می‌داند که عملیات نجات در آن به اتمام می‌رسد. در این محل دیگر نباید خطری جان نجات یافتگان را تهدید کند و نیازهای اساسی آن‌ها (مانند غذا، پناهگاه، داری و…) باید تأمین باشد.

مفهوم محل ایمن عموماً شامل مواردی غیر از نیازهای فیزیکی هم می‌شود و به گستره‌ی حمایت از حقوق بشر نیز می‌شود. در اسنادی مانند قواعد برخورد با افراد نجات یافته در دریا[۱۵] (پاراگراف ۵٫۱٫۶ و ۶٫۱۷) و قطعنامه‌ی شماره ۱۸۲۱ پارلمان اروپا مورخ ۲۰۱۱ اشاره شده که در محل ایمن لزوماً می‌بایست حقوق بنیادین رعایت شود و فقط حمایت فیزیکی مورد نظر نیست.

عدم اجبار[۱۶]:

ماده‌ی ۳۳ کنوانسیون ۱۹۵۱ پناهندگان[۱۷] برای اولین بار قاعده‌ی عدم اجبار را مقرر نمود. اگرچه این کنوانسیون برای حق پناهنده شدن قائل نمی‌شود و دولت‌ها را نیز ملزم به استماع دعاوی پناه‌جویی نکرده است، اما کشورها را موظف نموده که پناهندگان را به محلی که در آن مورد تعقیب بوده‌اند بازنگرداند یا آن‌ها را به کشوری که عضو این کنوانسیون نیست نفرستند. این قاعده محدودیت بردار نیست. یعنی مرزهای یک کشور آن را محدود نمی‌کند بلکه در هر محلی که کشور در آن فعالیت می‌کند قابل اعمال است. مثلاً آب‌های آزاد و هر جایی که کشور در آن نسبت به کشتی اعمال حاکمیت مؤثر می‌نماید.

این قاعده توسط شعبه‌ی عالی دادگاه حقوق بشر اروپا و در قضیه‌ی هیرسی جمعا و دیگران علیه ایتالیا دوباره مورد تائید قرار گرفت. در این پرونده صراحتاً اعلام شده که پس از نجات، نجات یافتگان را نباید به کشوری بازگرداند که در آن در معرض خطر قرار می‌گیرند. این کار بر خلاف ماده‌ی ۳ کنوانسیون اروپایی حقوق بشر از که از افراد در مقابل برخوردها یا مجازات‌های غیر انسانی و تحقیر کننده حمایت می‌کند. با صدور این رأی، قاعده‌ی عدم اجبار رسماً وارد حوزه‌ی حقوق بشر شد و امروزه شکلی عرفی پیدا کرده است.

مسئولیت چیست؟

در مورد قضیه‌ی سالامیس، ایتالیا به عنوان کشوری که در عملیات نجات همکاری داشته است، ناخدای کشتی نجات دهنده را به بازگشت به بندری در لیبی ـ همان بندری که نقطه‌ی اغاز سفر کشتی بود ـ هدایت کرد. دولت مالت نیز اعلام کرد که ناخدای کشتی به این دلیل که نجات یافتگان را در نزدیک‌ترین بندر ایمن تخلیه نکرده است مرتکب نقض حقوق بین‌الملل گردیده است. اما ثابت شده است که موضع‌گیری این دو کشور نیز نقض حقوق بین‌الملل بوده است زیرا از یک طرف هیچ دولتی نمی‌تواند مهاجران را به محلی که زندگیشان را در معرض خطر قرار می‌دهد بازگرداند (عمل ایتالیا) و از طرف دیگر، بندر لیبی نیز محل امنی برای مهاجران نبود (ادعای مالت).

بازگرداندن کشتی‌ها یا هواپیماهای دولتی و یا هدایت کشتی‌های خصوصی برای بازگرداندن افراد به محلی که خطرات احتمالی برای آن‌ها دارد، عملیات بازگشت[۱۸] به حساب می‌آید که عرف بین‌المللی را نقض می‌کند.[۱۹] بر این اساس، هدایت کردن ناخدای کشتی به سواحل لیبی پس از انجام عملیات نجات می‌تواند عملیات بازگشت به شمار رود. هم ایتالیا و هم مالت، کشتی را به سمت بازگشت به لیبی هدایت کرده بودند.

فارغ از اصرار دولت مالت برای بازگرداندن کشتی به لیبی، اگر قانونی کشور مالت را موظف به پذیرش سالامیس کرده بود، این حادثه می‌توانست مسئولیت دولت مالت را به همراه بیاورد. اما با توجه به اینکه کشتی سالامیس در شرایط بحرانی قرار نداشت، مالت تعهدی قانونی نسبت پذیرش این کشتی در ساحل و متاقباً تخلیه‌ی نجات یافتگان نداشت.

البته دولت مالت هنوز هم می‌تواند مسئول شناخته شود زیرا با تأخیری که در روند تکمیل عملیات نجات وارد نمود ـ به دلیل عدم پذیرش کشتی و هدایت کشتی برای بازگشت به لیبی ـ جان نجات یافتگان را با مخاطره روبرو کرد. این عمل را می‌توان نقض تعهد اولیه‌ی کشورها نسبت به همکاری در عملیات امداد و نجات تلقی نمود. کشور ایتالیا مکرراً در تفسیری که از اصلاحیات ۲۰۰۴ کنوانسیون سار داشته است اعلام نموده که این متن برای کشوری تعهد به تجویز تخلیه‌ی نجات یافتگان به همراه می‌آورد که عملیات نجات در منطقه‌ی تفحص و نجات آن کشور انجام شده است. حتی بر اساس همین تفسیر نیز باز ایتالیا موظف بود که نجات یافتگان توسط سالامیس را در بنادر خود تخلیه کند. در این قضیه‌ی خاص بر خلاف رویه‌ی قبلی ایتالیا، این کشور استدلال نمود که نجات یافتگان باید در نزدیک‌ترین بندر به محل نجات تخلیه شوند نه در بندر کشوری که عملیات نجات در آن انجام شده است.

این حادثه یک خلاء مسئولیتی نیز به همراه داشت: کشوری که بر اساس کنوانسیون سار صلاحیت اقدام داشت (یعنی لیبی) هیچ حرکتی انجام نداد. رژیم حقوقی سار در مورد وضعیتی که در آن کشور صلاحیتدار اقدامی نکند و نسبت به درخواست کمک کشتی تحت صلاحیت خویش واکنشی نشان ندهد (و متعاقباً در انجام عملیات نجات شرکت نکند) ساکت است و قاعده‌ی خاصی ندارد. تنها مقرره‌ای که در این مورد قابل اعمال به نظر می‌رسد همان تعهد عمومی دولت‌ها مبنی بر مشارکت در عملیات امداد و نجات است و در این مورد میان کشوری که عملیات در منطقه‌ی تفحص و نجات وی صورت گرفته و کشوری که به دلیلی (مثل ثبت کشتی در آن کشور و…) نسبت به آن صلاحیت شخصی فعال یا منفعل دارد تفاوتی وجود ندارد. این خلاء قانونی باعث ناکارآمد شدن نظام حقوقی تفحص و نجات دریایی خواهد شد مخصوصاً در شرایط بحرانی که عنصر زمان از اهمیت بسزایی برخوردار است.

دولت پیش‌فرض برای تخلیه

نقصان اصلی در رژیم حقوقی فعلی تفحص و نجات، نبودن موجودیتی به عنوان دولت پیش‌فرض برای تخلیه و هم‌چنین فقدان مکانیسمی برای تعیین دولت مزبور در زمان لازم است. در حقیقت، در هنگام بروز حادثه و در شرایط اضطراری، نمی‌توان به طور پیش فرض یا از قبل تعیین شده دولتی را موظف به پذیرش نجات یافتگان نمود. مکانیسم خاصی برای تعیین این کشور نیز در نظر گرفته نشده است. قضیه‌ی سالامیس این خلاء بیشتر هویدا کرد. اگرچه واضح است که همیشه تخلیه‌ی نجات یافتگان و تثبیت شرایط امنیت برای آن‌ها باید اولویت داشته باشد، اما رژیم کنوانسیون سار به طور مؤثر دولت مسئول رسیدگی به این اولویت را تعیین نکرده است. به نظر می‌رسد که این مشکل ریشه در انشعابات زیاد موجود در رژیم حقوقی تفحص و نجات داشته باشد.

[۱] MV Salamis

[۲] Maritime Rescue Coordination Centre (MRCC) Rome

[۳] International Convention on Maritime Search and Rescue (SAR Convention)

[۴] Parliamentary Committee of the Council of Europe (PACE)

[۵] Eur. Parl. Ass., Lives lost in the Mediterranean Sea: Who is Responsible? ¶ ۹۵, Doc. No. 12895  (۲۰۱۲), available at http://www.unhcr.org/refworld/docid/4f7be86b2.html

[۶] International Maritime Organization (IMO)

[۷] International Convention on the Safety of Life at Sea (SOLAS)

[۸] Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicar. v U.S.), ۱۹۸۶ I.C.J. 14, ¶¶ ۲۱۲–۱۳ (June 27)

[۹] SAR Zone

[۱۰]  منطقه‌ی تفحص و نجات محدوده‌ای است که با ابعاد مختلف مشخص شده و توسط یک مرکز امداد و نجات در ساحل کنترل و نظارت می‌شود در در داخل آن خدمات امدادی و نجاتی ارائه می‌گردد. این منطقه برای اولین بار توسط کنوانسیون سار مشخص و معرفی گردید.

[۱۱] Circular of the IMO’s Facilitation Committee

[۱۲] Next port in call

[۱۳] See  Maritime Safety Committee, Guidelines on the Treatment of Persons Rescued at Sea, ¶ ۲٫۵, Res. No. MSC.167(78) (2004), available at http://www.imo.org/OurWork/Facilitation/IllegalMigrants/Documents/MSC.167(78).pdf

[۱۴] Place of safety

[۱۵] Guidelines on the Treatment of Persons Rescued at Sea

[۱۶] Non-Refoulement

[۱۷] Refugee Convention

[۱۸] Push-back operation

[۱۹]  عملیات بازگشت اقدامی است که طی آن کشوری یک کشتی حامل افراد مهاجر را به وادار به بازگشت به مبدأ می‌نماید که این محل معمولاً برای آن افراد خطرناک است.

امتیاز این مطلب
به این مطلب امتیاز دهید
[مجموع آرای ثبت شده: 1 میانگین امتیاز مطلب: 5]
  • facebook
  • googleplus
  • twitter
  • linkedin
  • linkedin

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد.